作者：苗道华 摘要：保持土地承包关系稳定并长久不变，是对党的农村土地政策的继承和发展，意义重大、影响深远。文章通过梳理二轮土地承包到期后再延长30年政策在实施过程中面临的问题，诸如现有法律规范存在冲突、农村土地承包与社会保障制度不健全等，并基于乡村振兴战略的视野，提出完善农村土地承包的法律制度、建立健全解决农村人地矛盾的新机制与农村农民社会保障体系的具体举措，探索更好地破除二轮土地承包到期后再延长30年政策实施困境的有效路径。 党的二十大报告指出全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村；全面推进乡村振兴，建设宜居宜业和美乡村；深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。通过深入分析二轮土地承包到期后再延长30年的政策在实施过程中面临的诸多问题，在深入思考各种影响因素的基础上，基于乡村振兴战略，本文探索破除二轮土地承包到期后再延长30年政策实施困境的路径选择。 一、二轮土地承包到期后再延长30年政策实施面临的困境土地政策具有鲜明的引导性，二轮土地承包到期后再延长30年的政策在实施过程中，也面临着理论上和实践中的种种矛盾和问题。 (一)现有法律规范间存在冲突1.土地物权效力有冲突。《农村土地承包法》赋予农村集体经济组织的所有权及其成员对土地的用益物权，《民法典》确认了农民集体经济组织成员所享有的土地承包经营权属于用益物权，但没有明确农民集体作为集体土地所有权的主体如何行使所有权的方式方法和途径。一轮延包、二轮延包中暴露出来的问题是土地所有权人对于土地的物权效力受到明显制约，所有权人无法统一经营，也无法获得任何收益，土地承包人的用益物权效力得到明显扩张，所有权与用益物权的逻辑关系颠倒，导致农村土地所有权效力与用益物权效力、个人权利与集体权利之间存在较大冲突。 2.法律法规规定不完善。如《农村土地承包法》第28条第2款规定了承包期内特殊情形下可以适当调整承包地，《民法典》第336条第2款作出完全相同的规定，但仅列举了自然灾害严重毁损承包地情形，没有更多列举式的详尽规定，农村新生儿、外嫁女等群体因为没有法律明文规定，导致在实际工作中调整承包地程序不易启动；再如《农村土地承包法》第36条明确规定了土地流转的出租、入股两种方式，此外还规定了其他方式，《民法典》第339条作出了完全相同的规定，但对于其他方式是哪些方式目前尚无明确的规定，致使在实际出让过程中只采取出租、入股两种方式。 3.专门立法规定有缺失。土地流转专门立法缺失，主要散见于《宪法》《民法典》《农村土地承包法》《土地管理法》,地方配套法规明显滞后，主要以政策来界定土地承包经营权的性质，专门立法的缺失导致土地流转缺乏有效的、可操作性的依据；再如土地承包经营也缺少专门立法，《农村土地承包法》第3条第2款规定了“四荒”地可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，第53条规定了以招标、拍卖、公开协商等方式取得的“四荒”地流转土地经营权时可以采取抵押方式，没有规定采取组织内部的家庭承包方式获得的土地承包经营权可以抵押，农户抵押权利存在制度瓶颈。 (二)农村土地承包制度不健全1.集体土地所有权虚置一是权利边界不清。按照政策规定，农村实行土地所有权、承包权、经营权“三权分置”,但集体产权权利模糊、权利主体不明[1](P1-12),尽管《宪法》第10条第2款规定了农村土地、宅基地、自留地、自留山属于集体所有，《民法典》第262条、《土地管理法》第9条第2款与第11条、《农村土地承包法》第2条等均有相似规定，上述法律中出现的“集体”有村集体经济组织、村民委员会、村内集体经济组织、村民小组、乡(镇)农村集体经济组织、农民集体等不同表述，导致集体产权的权利边界不清晰。 二是发包权被架空。《农村土地承包法》第13条针对不同情况规定了农村不同主体的发包权，在具体实践中发包权其实是被架空的，发包权在法律规定上是由农村不同集体行使的，但发包主体是法定的、发包内容是法定的、承包合同也是格式文本，发包人几乎没有任何自由裁量的空间，导致发包权在法律上被架空，更缺乏对承包方应有的约束和限制，形成事实上的“弱所有权、强经营权”的权利构造[2](P85),甚至在确权颁证过程中出现“有权利、无义务”却受到政策保护的情形[3](P216),缺乏相应的公平。 三是收回权被虚化。《农村土地承包法》第 26条规定了承包农户进城落户情形下发包方可以收回承包权，但此种情况下收回权几乎不可能实现，因为按照本条规定，承包人有权按照自愿有偿的原则，可以选择在本集体经济组织内部转让，也可以选择流转的方式，还可以选择交回发包方，但承包人一般都不会选择交回，而发包方有的只是引导支持或者鼓励，收回权的行使处于被虚化的境地。 2.人地矛盾有加重趋势一是调查结果显示人地矛盾有加重趋势。针对目前农村土地承包现状，有的学者已经进行了调研，如郎秀云在河南商丘某村庄进行调查后发现有20%左右的农民没有分配获得承包地[4](P44-48),姚志等调研发现名下缺地的农民占比为12.7%[5](P81-87)。就笔者所在的村庄，自1998年进行第二轮承包开始至今，已有24年没有调整承包地，村中1998年以后的新增人口均没有承包地，再加上国家放开三孩政策，若是2028年第二轮承包期到期以后在保持延长承包期30年，那就意味着没有分到承包地的人口将会更多，可能诱发农村内部激烈的人地矛盾冲突[6](P110-121)。 二是现行规定导致人地矛盾有加重趋势。土地均分又是农户的基本诉求和村庄的生存伦理[7](P6)。自二轮承包以来，“增人不增地、减人不减地”政策，使农村人地关系逐渐固化。如《农村土地承包法》第28条规定发包方一般不得调整承包地，只有在特殊情形下经过法定程序才能调整，为了承包关系稳定乃至农村大局稳定，国家只好采取回避或者搁置争议态度。再如第29条虽然规定了预留的机动地可以分给新增人口，但第67条又同时规定了“三个不得”的限制，使得农村集体通过机动地缓解人地矛盾的路径基本上被堵死。 3.土地流转机制不完善一是土地流转程序不规范。缺乏有效的土地流转流程和具体操作规程，没有统一规范的标准，再加上缺乏有效指导，农户土地流转大多处于一种自发无序的状态，没有专门从事农村土地流转的中介组织，流转过程以口头协议居多，即使有书面协议，也没有统一规范的格式，随意性较大，具有较大风险隐患。 二是土地流转制度不健全。如《农村土地承包法》第36条规定可以采用转包、入股等方式，但在实践中基本上采取转包方式，流转方式单一，致使土地流转规模不大，以小规模流转居多；再如第39条规定了土地流转的价款由双方协商确定，缺乏统一的指导性标准，没有明确的调控机制，以粗放式管理居多，再加上土地补偿配套制度不完善，不规范的土地流转后权益得不到较好的保障，矛盾纠纷较多。 (三)农村社会保障制度不健全1.社会保障法律有缺失一是现有法律规定有缺失。现有法律规定不统一、效力层级较低，在立法上的纰漏无形中为某些利益群体创造了逃避法律责任的空间[8](P78)。如《社会保险法》第10条第2款规定可以参加基本养老保险，第20条规定新型农村社会养老保险制度，第21条规定了新型农村社会养老保险待遇，但对于进城务工农民和失地农民的社会保险仅在附则第95条、第96条作了原则性规定，不具有可操作性和执行性，进城务工农民和失地农民的社会保险权益保障缺失；再如《土地管理法》第32条第3款规定了社会保障费用的用途，第48条第5款基本上重复了上述规定，主要是授权省级政府作出规定。 二是专门立法规定有缺失。没有针对保护农民社会保障的法律法规，导致农民的社会保障并没有得到有效保护。国家和省级层面都缺少一部专门的农村社会保险法或者农民社会保险法，现有规范性文件效力层级较低，且不系统、不规范，不利于保障进城务工的农民和失地农民的社会保险待遇；再如国务院虽然制定了《失业保险条例》,但因为各种现实的原因，进城务工的农民基本上享受不到政策，且与城镇职工区别对待，也亟需制定一部覆盖城乡的《失业保险法》。 2.社会保障制度不健全一是多层次的社会保障不健全。虽然农村基本上建立了新型农村合作医疗、种粮补贴、生活补贴制度，但与城镇职工相比，农村的养老保险、医疗保险等社会保险制度以及医疗型社会救助、灾害性社会救助制度仍不健全，农民最低生活保障制度仍没有确立，还没有建立健全全覆盖、保基本、多层次、立体化、可持续的社会保障体系。 二是社会兜底性保障待遇偏低。调查结果显示，94.7%的农民认为土地依然是基本生活的最后保障[9](P60-67),其他社会保障水平还不高。如河南省城乡居民基础养老金目前每月108元，待遇水平明显偏低，与农民生活之初相比相差甚远。再如最低生活保障金水平不均衡，以2021年为例，城市低保人员人均每年4075元，农村2454元，两者相比，农村低保人员待遇水平仅占城市的60%,差距较大。 二、影响土地二轮承包到期后再延长30年政策实施的因素(一)城镇化因素截止2021年底，我国城镇人口已达9.1425亿人，常住人口城镇化率为64.72%[10]。如此高度的城镇化规模，进城务工人员成为城市的新型产业工人，在土地承包关系保持长久不变的政策背景下，其在农村承包的土地进行流转就成为必然的选择。 (二)政策背景因素实行一轮延包、二轮承包之后，基本上实行的是“大稳定、小调整”“增人不增地，减人不减地”的政策，农村新生儿、新嫁入的妇女也没有再重新获得土地，而出嫁女、死亡人员也没有收回土地承包权，二轮承包到期后要求土地调整的压力非常大[11](P85);再加上实行40余年的以户为基础的家庭联产承包责任制，也必然要随着经济社会的不断发展而逐步深化、进行改革，农村土地制度改革已是大势所趋。 (三)农村现实因素由于农村年轻人大多不会种地，更谈不上善经营懂管理，再加上土地收益较低，农民对土地的依存感也在降低，致使土地丢荒现象层出不穷。既不利于农村土地的充分利用与促进农村经济发展、维护农村生态平衡、促进乡村振兴等；也不利于缓解人地矛盾的加重趋势，尤其是80年代后出生的群体压力和矛盾愈显突出；还易于导致土地经营的短视行为，尤其是临近调整关口期，甚至有可能进行一些危害土壤肥力的行为和破坏生态环境的做法，影响农业生态平衡。 三、二轮土地承包到期后再延长30年政策实施的路径选择面对二轮土地承包到期后再延长30年政策实施的困境，如何在充分考虑政策实施影响因素的基础上，探索出二轮土地承包到期后再延长30年的路径选择已迫在眉睫。 (一)完善农村土地承包法律制度1.加快农村集体经济组织立法一是尊重并强化农村集体土地所有权的权能。首先要明确集体土地的使用权能，坚持统分结合的经营体制，遵循“宜分则分，宜统则统”的原则，由农村集体根据成员意志决定经营方式[12](P98),既可以选择由集体统一经营，也可以选择由成员分散经营；其次要明确集体土地的收益权能，收益权能在马克思经典著作中被称之为地租[13](P698),应建立土地租金制度，明确收取租金的原则、方法、用途等；最后要明确集体土地的处分权能，尤其是发包权和收回权，应在承包合同中进行补充约定[14](P108),以充实完善发包权，明确收回权的具体程序，以有效缓解人地矛盾。 二是明确农村集体经济组织立法的主要内容。在制定《农村集体经济组织法》时，尤其是要明确农村集体经济组织的法律地位与适用范围，清晰界定成员资格、权利义务以及成员的进退条件和程序，集体经济组织的登记、合并与分立，组织机构、财产管理与收益分配等制度，充分发挥农村集体经济组织在促进乡村振兴与共同富裕的进程中担当的重要职责。 三是修改农村集体土地承包关系的相关法律。首先要修改《村民委员会组织法》,厘清村民委员会与农村集体经济组织的权力边界；其次要修改《农村土地承包法》《土地管理法》和《民法典》等关于发包权和收回权规定，修改本法第27条第1款规定，明确发包方可以收回承包地的情形，第28条第1款修改为“承包期内，根据双方自愿原则，经民主程序决定，发包方可以对承包地进行适度调整”,第30条修改为“承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内仍可再要求承包土地。” 2.健全农地利用管理法律法规细化土地经营权制度，明晰集体与个人收益的合理分配，规范集体收益的用途，健全《民法典》第124条规定，通过立法或者司法解释明确土地承包经营权也属于可以继承的自然人合法的私有财产，使其与《农村土地承包法》第32条规定保持一致，修改《民法典》第330条第1款规定，增加“保持农村土地承包关系稳定并长久不变，维护农村土地承包经营当事人的合法权益”规定；修改《农村土地承包法》第21条中土地承包期的时间起算点，增加规定“土地承包期届满，自动无偿续期”。 3.加快农村土地征收补偿立法修改《土地管理法》第45条规定，更加严格界定公共利益范围，区分公益性与非公益性，限缩征地范围，彻底堵住借公共利益之名行以权谋私之实、动辄大规模征收现象的发生；完善失地农民的补偿机制和社会保障机制，改革补偿方式，提高补偿标准，保障其知情权、参与权、监督权，以维护被征地农民的合法权益。 (二)建立健全解决农村人地矛盾的新机制1.建立健全土地“三权分置”的风险防范机制一是建立健全“三权分置”法规制度。立法的不明确在实践中就易于引发混乱，在一定程度上也影响了中央“三权分置”政策的落实，因此要在立法上完善“三权分置”办法，明确土地承包权含义，统一土地承包经营权、土地经营权与土地承包权的法律规范表述，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，建立三权分置结构[15](P75-98)。 二是健全完善“三权分置”机制办法。“三权分置”政策的核心是土地的社会保障功能与土地的生产要素功能相分离[16](9-15),“三权分置”政策既要保护土地承包权人合法权益，也要同等地保护土地经营权人的合法权益，并赋予土地经营权人更多的权能，创新承包地有偿退出机制[17](78-89),探索土地承包权退出、流转的具体办法与操作流程，总结形成可推广、可复制的做法和经验。 2.建立完善土地承包经营权流转机制一是建立健全土地流转的法律机制。结合实际情况，借鉴部分省份先进经验，建立健全农村土地流转制度，尽快制定《农村集体土地使用权流转管理条例》;借鉴建设工程实务有效经验，建立土地流转风险保证金制度与履约保险制度，建立以农地使用权抵押为特征的农地金融制度。 二是建立完善土地流转的体制机制。健全土地价格评估机制，制定农村土地估价指标体系，确立科学的评估方法，健全土地交易规则制度，构建适应产权市场化的土地管理机制，制定统一的《土地承包经营权流转合同》示范文本，并推广使用。 三是建立健全土地利益的分享机制。建立健全“有地分地，无地赋权”的权益保障机制，既要保障集体经济组织权益，也要保障无地少地农民权益，还要做到二者之间的均衡与协调，通过享有土地承包权收益、土地经营权流转收益以及各级政府补贴收益等，建立健全土地增值收益调剂金制度，以实现土地收益的相对公平。 (三)建立健全农村、农民的社会保障体系1.尽快制定一部《农村社会保障法》参照《社会保险法》,制定《农村社会保障法》,主要内容包括农村养老保险、医疗保险、社会救助、最低生活保障以及社会福利等制度，明晰农村社会保险费征缴、社会保险基金、经办、监督以及相应法律责任，采取切实有效的一揽子修订方式，细化进城务工和失地农民社会保险制度。 2.加快建立城乡统一社会保障体系建立健全农村医疗型、灾害性社会救助制度，加大政府投入力度，以淡化土地的社会保障功能；健全农村基本养老保险制度，可以在省内先行试点，有条件的地市探索出台土地承包经营权流转农民养老保险办法；健全农村新型合作医疗制度，提高重大疾病跨省市就医的报销比例；把进城务工人员纳入失业保险制度之中，建立与农村社会保险体系相配套的公共服务体系[18](P20-22),建立健全全覆盖、保基本、多层次、立体化、可持续的社会保障体系。 3.逐步建立农民最低生活保障制度参照《城市居民最低生活保障条例》,制定《农民最低生活保障条例》,尤其是为农村五保户、丧失劳动能力人员等特殊群体，加大政府资金转移支付力度，缩小农民与城市居民最低生活保障待遇差距，提升保障水平，建立健全最低生活保障制度与其他社会保障制度的衔接与配合，建立覆盖全国的农村最低生活保障制度。 基金： 河南省社科联调研课题“河南二轮土地承包到期后再延长30年的定位、路径与对策”(SKL-2021-3006) ; 河南城建学院教学工程项目“城乡规划管理与法规”课程(20200061);河南城建学院科研能力提升工程项目(软科学课题)“推进百城提质建设进程中城乡建设用地一体化法律问题研究”(2017R009) 作者简介：苗道华，河南城建学院法学院讲师，硕士，研究方向：土地与工程法规。 来源：《哈尔滨师范大学社会科学学报》期刊 参考文献：略