#历史开讲#

“文民统制”的思想根源，来自西方的文官治军传统。政府的所有决策，包括国防政策在内，由武装力量、军事组织之外的民选政治家及其所任命的官员做出。

日本“文民统制”的实质也是为了防止再次出现军人凭借武力介入政治，而确立的政府体系内文官领导管理军队的模式。支撑“文民统制”体制的支柱主要有两个，一个是国会实施的民主统制，一个是政府实施的政治统制。

以议院内阁制为基础的日本，内阁负责对具体军事事务的领导指挥，而内阁则向国会负责从而实现民主统制。一旦有事时，内阁或国会对军队的控制是依据既有的规则实施。在日本的法律体系中，自卫队的任务、自卫队编制组成、自卫队的指挥监管以及行动权限等事项，都需要依据自卫队法等法规条例为依据开展。如果没有相关活动的明确法律条文规定则需要制定或修订法律条文。在西方法律体系中宣传的理念是“法无禁止皆可行”，而日本则是“法无规定皆禁止”，自卫队一切行动举措必须有明确的法律条文作为依据才能展开。

就“文民统制”的主体而言，是有别于文人（文官集团）的文民（Civilian）。日本学者纐缬厚认为，文民一词来源于市民（Citizen），亦即“文民”一词包含着从近代市民主义派生而来的民主主义的理念与目标。但将Civilian仅仅规定为非军人或非军事的概念是不充分的。在此意义上，Civilian（非军人）很容易被理解为一个积极服从政治需要且更强势推行非妥协的、露骨的军事政策的群体，此类政治家比比皆是。

正如路易斯·史密斯指出的“文民统制”，“如果确切表达的话，应该称之为‘民主的文民统制’”。因此，“文民统制”并非单纯的市民统制，而更准确的是含有更彻底的民主主义对军事的统制意义的“民主统制”。与此相对的（军国主义、军事主义），是在与军事相关的各种问题和价值上，对政治、经济、教育、文化等领域施加强有力的影响，主张在政治行政层面军事第一主义思想应该优先的一种意识形态。

但应该注意的是，军国主义并不单纯指的是强大军事力量和军事机构的存在本身，而指的是以这些存在为背景的军事上的价值观及其占据政策决定和国民意识的比重。军国主义的基本原理和民主主义完全相反。民主主义的基础为自由、自治、自立的原理，军国主义则是不断企图形成以统制、管理、动员为目的的各种政治制度与政治思想。

换句话说，日本的“文民统制”并不是由国民选举的国会议员等政治家（文民）控制军队，而是由并不直接对国民负责的防卫系统文官官僚（“西府组”）进行控制。美国国防部内部也有文官职员负责行政，日本之所以被认为是独特的，是因为日本的官僚不负政治责任，而且“文官统制”在文民统制的体系里一直占有很高的地位。

文民统制也就变异成为文职官僚统制，这一点一直饱受(尤其来自“制服组”)诟病。但是，文官也是担负守卫宪法职责的公民，也是被国民选举出来的国会议员的有力支持力量。虽然文民的定义有很多种，但文职官僚毫无疑问是从属于文民的。因此，也有观点肯定文官统制的意义，认为防卫官僚在形式上是遵守法律义务的国民的公仆，是国民选出的国会议员的支持者；文官属于文民。文官统制的制度可以让文民统治更加具有有效性。

总体来看，战后日本在逐渐成长为较为成熟的西式民主国家的过程中，文官控制的理念、形态大致属于亨廷顿主张的客观控制模式，遵循军队职业化、去政治化的发展方向，强调政军之间明确的角色划分。军队的职能与权限被严格限定在对外防卫领域，并且在相应领域的政策制定与决策影响力也受到了来自官僚阶层的大幅制约。

战后日本政军关系呈现出大致三个方面的特点。一是属性上区别于战时的独裁统治的“军部优位”型，属于西方所广为流行的民主的文官治军范畴；二是运行方式上，通过法规和体系设计，强调“西服组”（文官官僚）对“制服组”（现役自卫官）的绝对优势地位，形成文官优位的架构；三是从运行效果看属于“消极使用型控制”。

一是符合民主型文官治军的基本属性。政军关系根据行使控制权的主体性质不同，大致可分为三种类型：文人控制军人、军人控制文人、文人和军人融合型。就日本而言，战后的日本显然与1930年代之后的“军部优位”时期军人控制文人不同，无论在制度上还是在实践中都确立了“文官治军”模式。“文官治军”向来被认为是西方民主制度必要的组成部分，但并非所有的“文人控制军人”都是民主的。

第一，政府首脑是文人，并且代表国民的多数派。政府对国民负责，通过法律或者政治程序更迭。第二，军队领导人是职业军人，无论在宪法上还是实际中，处于文人政府的指挥控制之下。第三，军事机构（如国防部等）的运转、计划和决策等所有阶段都要遵照文人（比如国防部长等）的指示，做出这些指示的文人必须是政府成员。

第四，国民选出的代表者（一般为立法机构成员）就战争、军事人事、军费预算等做出表决，决定各种政策，并对负责实施政策的人实施监督。第五，法院赋予军队负有保护国民基本的民主权利的责任。二是运行方式上强调文官优位。战后日本为了防止再次出现军部暴走、防止军人干涉介入政治，在重新组建武装力量的过程中，除了效仿美国建立起国会、内阁和防卫厅的三重领导控制体制，确立了文官治军的基本架构，还在防卫厅内部，形成以文官为

主体的内局文官官僚（“西服组”）对现役自卫官（“制服组”）的绝对优势地位，将西方的文官治军变为日本特色的内局官僚治军。之所以出现与西方文官治军有所差异的文官优位这样的制度设计，一般有两种解释。一是“误解”说。1950年7月8日，GHQ（盟军最高司令部）向日本政府下达组建警察预备队的指示。要求从制度上保障“文官治军”的实施。

但对此概念，日本从吉田茂首相到基层官僚在旧日本时期都完全没有任何了解，更谈不上理解执行。日本警察预备队的负责人就将其误解为防卫体系内实现“官僚至上”的制度，从而将原内务系统警察的官僚领导、控制警察（“制服组”）的原则照搬到了新成立的警察预备队。

第二种说法是以旧内务官僚为核心的“新防卫系官僚”为防止旧军人势力抬头而有意构筑建立的架构。从当时的现实情况看，这两种说法都有一定道理，但就实际运行而言，截止日本刚签署完“旧金山条约”、重新回归国际社会的1952年5月，当时自卫队内部少校以上干部中旧军人占44.2%，到1961年就增加到59.5%。所以，新防卫官僚担忧旧军人势力抬头的说法似乎更具现实说服力。

三是运行的目的更倾向于抑制军队的使用。从控制的内容上来看，可以将“文官治军”分为两大类：文官控制军队包括能力和性格在内的状态，以及文官控制军队的行为。但由于军事行为的巨大不确定性，使一旦军事行为开始后便很难实现有效的文官控制，所以学者多数都将关注点放在如何控制军队的状态（能力和性格）上。

亨廷顿所倡导的客观文官控制就是通过扩大军队的专业主义达到既控制军队性格又不减弱军队能力的目的。控制了军队的性格，可实现避免来自本国军队的威胁的目的；不减弱军队能力，则可通过使用本国军队的强大的能力实现应对来自国家外部的威胁的目的。通过这种控制，可以实现避免来自本国军队的威胁的目的，但是影响了通过使用军队应对国家外部威胁的目的的实现，可称之为“抑制能力、消极使用型控制”。