从国际经验来看，我国正处于保障房大规模建设启动的初期阶段，路漫漫其修远兮，要想完善自身的住房保障体系，可以从国外成熟的理论框架和实践经验借鉴。

本期，URI将从中国的住房保障体系发展情况以及海外国际案例进行对比解析。

01

中国住房市场格局的发展现状

1.1

商品房为主、保障房为辅的市场供应体系

中国住房福利分配制度终结于1998年，从此开始进入货币化住房分配阶段，经济适用房开始走向市场。2003年，国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》提出“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，国家鼓励人们购买或者租赁商品房，保障房的发展一度陷入停滞状态。2007年，为解决城市低收入家庭住房困难问题，保障房建设重启，共有产权房、两限房、棚改、公租房等依次纳入保障房体系。其中2008年国务院把保障性安居工程列为“四万亿计划”首位，保障房建设加快。2011年以后，租赁型保障房的重要性逐渐提升，一直到2020年，保租房成为建设重点，保障群体扩大至青年人、新市民。

根据我国住房市场的发展脉络来看，目前初步形成了以市场化供应的商品房为主，以政府支持的公租房、共有产权房、保障性租赁住房等保障性住房为辅的住房供应体系。

1.2

“配租+配售”住房保障体系已成发展重点

十九大报告提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”这是“租购并举”首次出现在党的纲领性文件中，从此租购并举成为跟房住不炒定位同等重要的国家房地产市场的长效机制。租购并举制度既鼓励人们购买自住房，也支持长租租赁。其核心在于通过完善租赁市场的相关制度，解决住房供需矛盾，为不同收入阶层的人提供多样化的居住选择。

这里面最主要的通路是要增加市场上的租赁房源供给，大力支持开发商或政府部门建设和运营公共租赁住房。其次是制定并实施相关法规，保障租客权益，规范租赁市场行为，避免因租赁纠纷引发社会问题。适当的为低收入家庭提供租赁补贴，降低其租房经济负担，提高生活质量。最重要的是租房也要像购房一样享受同等的社会权益，比如在教育、医疗等公共服务领域，实现租购同权，这样才能真正搭建起租购并举的住房保障体系。

02

国际保障房发展历经沉浮

不断适应国情发展

2.1

多国保障房体系历经多轮调整

每个国家的保障房体系都包含错综复杂的关系网络，比如政府、市场、社会等不同角色的责任和使命。在漫长的历史发展过程中，多维联动保障内容并且紧随国情动态发展是住房保障体系能够可持续发展的两个动力源泉。

可以看出，以美国、德国、瑞典、日本、新加坡为代表的国际化住房保障体系都以适合本国不同阶段的国情为主。通常以政府为主导，联合多方资源，建立完善的制度和保障体系，并适当的给中低收入家庭一定补贴。尤其是一些发达国家经济实力强，人口总量少，住房福利保障水平高，覆盖范围更广。

URI认为，中国可以从国外保障性住房的发展体系中取长补缺，师夷长技。例如因城施策，针对像北上广深超一线城市，经济实力强、资源集中度高、土地资源有限且外来人口流量大，可以借鉴新加坡和德国的普惠性住房保障政策，例如提供远高于全国平均比例的保障性租赁住宅，或在部分租金上涨过快的核心区域试行租金涨幅限制政策。

2.2

新加坡计划，以公共组屋为主、私人住宅为辅

新加坡的住房制度就是公共组屋和私人住宅双规并行的。新加坡整体国家面积小，人口稠密，截至2022年，新加坡的人口密度达到每平方千米7688人，位列全球第二。但是新加坡住房自有率却达到了90%以上，这主要得益于国家实行“居者有其屋”计划，将“公共租屋”住房保障制度贯彻到底。

1960年，新加坡政府创立了建屋发展局（Housing & Development Board，简称HDB），承担起全国公共住房的规划、建设和管理工作。最开始将公共组屋以低价出租的方式提供给中低收入家庭。此后，新加坡政府于1964年推出“居者有其屋”计划，鼓励租户将租赁住房转变为自有住房，并逐步扩大了适用该计划的人群范围至中等收入层。

新加坡保障性住房的发展历程同样也是一场深刻的社会变革。60余年来，HDB不断地演化与创新，最开始解决住房严重短缺的问题，随后发展租售融合，后期逐步提升居住品质，一直不断地推动着住房制度的进步。新加坡“组屋”住房政策的成功实施非常有效的应对了人口稠密和土地有限的挑战。

2.3

德国租赁市场成熟，目前超50%的人选租房

德国住房制度的完善得益于政府能够迅速面对市场变化并且做出准确的应对之策。1925年前后联邦政府开始在柏林、汉堡等城市开展城市公共住房项目。二战后德国百废待兴，1950年《住房建设法》通过提供土地供应、贷款和税收等方面的政策性补贴，大量新建社会公共住宅以补充住房缺口。1980年代第二次石油危机冲击下，德国经济下行严重，住房保障市场化开始以盘活存量住房，以市场为主导，政府管控为辅的保障性住房供给模式形成。

在住房供给不足的情况下，德国政府动用低息无息贷款、财政补贴、税收减免等政策鼓励私人和机构建房，充分调动社会力量，实现多元供给的模式。在住房短缺极端时期，政府出资建设一部分刚需保障房应急，采取租金补贴、按揭利率优惠等方式减轻居民的购房、租房压力，同时，在房产交易环节设置多重税收及繁琐流程来压制其金融属性。

03

高端靠市场、刚需靠保障

完善中国特色的双轨制住房发展模式

为了完善我国的住房保障体系，同样需要两条腿走路。未来“高端靠市场、刚需靠保障”双重供给“双轨制”发展新模式将成为主流。一条轨道是商品房市场，价格由市场化因素驱动，主要面向支付能力较好的群体。另一条轨道则为保障房，价格由政府决定，一般会低于商品房市场，面向支付能力一般的中低收入群体。

从德国与新加坡的经验借鉴看。政府对保障性住房市场正确的预判和强有力的实施政策，通过立法、税收、贷款等政策支持多方参与保障房供给，进而有效地保障了丰富的住房供给体系。

近年来，我国保障性住房的发展已经大有成效，房地产发展的新模式已经初见雏形。

从供给方面，通过收购存量项目、城中村改造和商改住的方式为保障性住房输送房源，而不是占用商品住宅的用地指标，这样既能够有效去库存，又能够预留土地建设更多优质的商品住宅。

从资金方面，保障房建设的资金来源以财政资金为主、社会资金为辅、地方政府财政承压，中央财政资金持续发力，未来也将延续这种模式。

从政策方面，租售同权保障各类住房人群都能够平等的享受社会资源，通过立法将住房保障制度提升至最高法律效力层级。

结语

国外经验告诉我们，住房保障政策不是一成不变的，它会根据市场的供需变化，根据不同的住房自有率和租金收入比情况因时而变。

我国保障性住房未来的发展重点就是要实现租购并举，保障新市民、年轻人和中低收入人群，同样也为房地产产业链寻求新的机会和突破点，让社会住房保障力度和新兴产业发展共同进步！

数据来源：公开数据 URI复核整理、URI Data Bank

撰文: URI研究中心

内容审核:Mark君

内容复核:木兮

运营编辑:汤梦