深海采矿：地缘政治新分水岭？

Emmanuel Hache

法国石油与新能源研究院（IFPEN）经济勘探专家；法国国际关系策略学院（IRIS）研究主任

Émilie Normand

Candice Roche

法国石油与新能源研究院（IFPEN）研究员，关注金属与生态转型的地缘政治

随着全球气候变化和资源争夺的加剧，深海矿产资源开发成为地缘政治的新战场，涉及公海、采矿、气候和公共利益等多重维度。各国在这一问题上的立场和利益分歧显著，尤其是在资源开发与环境保护之间的平衡上。国际海底管理局（ISA）作为监管和保护的双重职责承担者，其地位和作用也受到多方关注和批评。ISA如何在监管深海采矿与保护海洋环境之间找到平衡？各国在深海采矿问题上的分歧将如何影响未来的地缘政治格局？

毋庸置疑，金属资源是国家战略的核心。随着深海中新矿床的发现，它们自然成为了众多参与者的关注焦点。

沿海国家根据国际法对其专属经济区内的资源享有主权权利；然而，一旦超出这一区域，海洋便成为了公有财产，其采矿权的地位和规定尚未明确界定。

该区域资源丰富，尤其以其硫化物团簇、富含钴的壳以及多金属结核而著称。

目前，国际海底管理局正致力于制定一套全面的监管框架，以规范深海资源的开发利用。

这些谈判不仅塑造着一个新的地缘政治领域，而且在这一过程中，传统的国家联盟正面临着重新评估，同时企业的参与和影响力在不断增强。

除了气候变化引发的环境问题和乌克兰战争导致的能源挑战，欧洲还面临着一场迫在眉睫的矿物危机，可能会严重阻碍其能源和数字转型的步伐。对太阳能板、风力涡轮机、电动汽车电池，以及氢燃料电池等低碳技术而言，钴、铜、锂、镍、稀土以及其他关键矿物不可或缺。据国际能源署（IEA）[1]的预测，到2040年，这些金属的需求量将会急剧上升。它们已成为各大行业的关键资源，并且成为各国政府关注的焦点。全球减碳行动、大国间的系统性竞争，以及对地球承载力认识[2]的增强，正驱动着上述金属重要性的日益提升。在这种背景下，海洋中的矿物储量正日益吸引着各国政府和企业的目光。根据1982年《联合国海洋法公约》（UNCLOS）第76条的规定，沿海国家对其海岸线200英里（约合320公里）范围内的资源拥有主权权利。然而，一旦超出这个界限，便进入了所谓的“区域”（又称“国际海底区域”），这里的海洋和海底虽然资源丰富，却不属于任何国家。

这些矿床主要呈现三种形态：硫化物团簇、钴壳以及多金属结核。多金属结核就像散布在海底的小卵石，因富含镍、钴、铜和锰等金属元素而备受青睐。特别值得一提的是克拉里昂-克利珀顿断裂带，该区域由于结核储备量高而备受关注。它位于太平洋的中心位置，覆盖面积约450万平方公里，与欧洲联盟的面积相当（见图1）。考虑到国际海底管理局（ISA）计划于7月15日[3]召开会议，现在正是深入探讨和审视深海采矿问题的最佳时机。

图片来源：PI France - 三大深海矿产类型[4]

当前，全球范围内正在开展多个水下勘探活动，但商业开采尚未提上日程。深海采矿面临着几个主要障碍：

首先，技术难度大，成本高昂——仅是专业开采设备的购置费用就介于100万到500百万美元之间，这还不包括运营和修复深海环境所需的昂贵且不确定的开支；

此外，深海采矿可能对生态环境带来深远的影响，包括生物多样性的丧失、生态系统的严重破坏，以及难以估量的污染；

更为复杂的是，大部分具有采矿潜力的区域都位于国家管辖范围之外，在《联合国海洋法公约》[5]中被定义为“国际海底区域”。目前，各国仍难以就这一区域的统一监管框架达成共识。

所谓的“国际海底区域”由ISA[6]负责管理，该机构的定义在UNCLOS中明确列出，是一个基于1994年的协定而成立的联合国下属组织。ISA肩负着组织和监管该区域内活动的专属权力，旨在为全人类带来福祉。因此，ISA有责任制定关于海底矿物资源勘探和开发的框架。自2014年起，ISA一直在积极领导相关谈判，旨在制定一部国际性的采矿法典。然而，这项任务的实现困难重重：尽管瑙鲁共和国自2021年起就在联合国框架内推动此事，并且ISA的理事会和大会计划在今夏召开会议，但有一点是明确的，即2025年前无法完成此类法规的制定[7]。这一采矿法典的起草工作不仅重塑了国家关系，而且开辟了一个新的地缘政治领域，涉及独特的问题、机构设置以及潜在的分歧点。

01

海洋资源争夺战：地缘政治的新维度

深海矿产资源的开发位处几个传统地缘政治领域的交汇处：

公海地缘政治：这一领域已成为关于航行自由、专属经济区的界定、渔业资源的共享，以及战略防御、监视和干预等关键议题的讨论焦点。尤其对沿海国家而言，公海已是其战略利益[8]的竞技场，各国正努力为这片充满不确定性的“国际海底区域”划定界限。海底资源已经成为了主权益张的新领域，各国视其为扩展主权的新战线。

采矿地缘政治：全球主要采矿国家均对深海采矿持有明确立场。支持者认为，深海采矿能够减轻陆地开采对环境的影响，并预防未来可能出现的资源供应中断。这些国家对上述矿物资源的竞争进行了严肃思考。例如，智利主张暂停开采，而中国则寻求成为采矿领域的超级大国。与此同时，潜在的矿床资源已经被纳入日本等国家的供应安全政策中。

气候地缘政治：海洋作为一项独特的议题，其重要性在最近得到了提升，在各大会议[9]和重要文件中也占据核心地位，如新近通过的《公海条约》[10]。从这个视角看，海底资源面临着与气候谈判相似的双重挑战，即，如何在发展经济的同时保护生态环境。

公共地缘政治：深海作为人类的共同遗产，面临着与其他无主资源相同的公平分享问题。南极洲也曾面临相同的情况，所幸1959年通过的《南极条约》对其进行保护，避免了资源的无序开采。深海采矿禁令的支持者呼吁采取相似的立场，而其他国家则主张自身有权进行资源开发与利用。

因此，各方就潜在深海采矿法典的制定开展了谈判。这一议题不仅融合了多样化的分析视角，而且催生了一个崭新的地缘政治领域。这一领域拥有其独特的参与者、谈判动态和时间表。ISA[11]作为该领域的核心角色，承担着规范采矿行业和保护海底的双重职责。ISA影响和指导着深海采矿战略方针的制定。它由167个成员国以及欧盟构成，每个成员国在组织内拥有不同程度的影响力。并非所有成员国都同等地为ISA提供资金，但有34个国家设立了常驻ISA的代表团，21个国家持有在“国际海底区域”内的勘探合同，36个国家的代表服务于ISA理事会，而41个国家在法律和技术委员会中拥有专家代表。

02

深海利益相关者：资源的开采与守护之争

ISA是一个拥有广泛职能的国际组织，其核心任务是保护海洋环境并监管“国际海底区域”内的活动，致力于确保各国能够公平分享来自海洋的财政和经济利益[12]。然而，这些使命之间有时存在冲突，使得ISA的地位变得十分微妙，甚至可能与其他联合国专门机构的立场产生冲突。例如，联合国环境规划署（UNEP）[13]已经对深海采矿[14]的不确定性以及其潜在的环境、社会和经济风险发出了警告。与此同时，ISA的职责之一是起草采矿守则，以规范深海采矿的做法。

鉴于ISA的各个使命之间存在冲突，也收获了不少来自社会各界的批评。例如，ISA的资金来源之一便是发放许可证，一旦停止便会威胁到自身的存续。每颁发一个勘探许可证，ISA就会收到50万美元，每个承包商每年还需缴纳4.7万美元的年费，这部分资金对ISA至关重要[15]。有鉴于此，ISA更有可能充当一名监管者而非保护者，其运作模式也更倾向于监管任务而非保护任务。因缺乏透明度，以及对科学建议听取不足，ISA广受批评。尤其令人担忧的是，瑙鲁于2021年启动了“两年规则”（ISA必须在接到一个国家的申请后两年内制定一份行业规则，要么在两年内完成制定，要么依据现有法规批准采矿计划）[16] ，中国否决[17]了关于在规章通过之前禁止发放开采许可证的提议，这可能不利于ISA内部反对深海采矿的声音。

“深海采矿开辟了一个新的地缘政治领域，它涉及独特的问题以及潜在的分歧点。”

在长达十年的采矿法谈判中，讨论的焦点已经发生了转变。最初，辩论集中在如何监管深海采矿的方法上，而现在，讨论已经转向了究竟是否应该开采这些资源的问题。目前，存在两个立场截然不同的阵营：一方面，中国和瑙鲁等国家支持加快审批程序，即开辟所谓的快速通道；另一方面，加拿大和秘鲁等国家则主张暂停开采10至15年，巴西和爱尔兰支持采取预防性暂停措施，而法国则要求全面禁止开采。

倡导暂停深海采矿的运动虽然相对较新，但势头迅猛。这场运动始于2022年，由斐济、帕劳和萨摩亚发起，三国成立了一个要求暂停深海采矿的联盟。目前，已有27个国家加入这一联盟，并且成员数量还在不断上升。部分国家积极探讨这一议题，希望将自己定位为保护深海海底的先锋。例如，法国最近与希腊[18]签署了一项协议，加入了这一运动。2025年6月在尼斯举行的联合国海洋会议将由法国与哥斯达黎加共同承办，法国希望借此机会，打造“海洋年”的高潮时刻。然而，媒体对暂停采矿支持运动的报道不应掩盖一个事实：多数国家尚未就此事明确立场，且有关该主题的讨论正在迅速发酵。

03

深海采矿的博弈：地缘政治的新分界线

深海采矿在传统联盟内部引发了一种新的分歧，这种分歧跨越了经济联盟（如G7、金砖国家+、欧盟）、地理联盟（例如拉共体、非洲联盟、小岛屿国家联盟）以及战略联盟（如欧佩克、海洋保护联盟等）。这一现象使得国际关系变得更加错综复杂，促使各国不得不构建新的、更为灵活的联盟，以捍卫各自的立场和利益。

纵观媒体报道，各国在表态时主要以四种观点论证深海采矿是否合理[19]。前两种着重强调了采矿可能带来的潜在益处：一、通过减轻陆地开采对环境的影响，确保获取生态转型所需的金属资源；二、在“国际海底区域”内创造经济效益，收益将惠及发展中国家，成为推动再分配正义的一种工具。然而，接下来的两种观点则折射出了担忧：一、我们对海底生态系统及其对地球生态系统的贡献了解不足；二、需要实施严格的保护政策，倡导金属回收利用，而非开辟新的开采领域。随着这些论点的交织与冲突，我们可以在盟国内部观察到三条主要的分歧线，这些分歧线揭示了新的紧张关系：小岛屿国家之间的分歧、西方国家之间的分歧，以及“全球南方”内部的分歧。

小岛屿国家联盟（AOSIS）由44个面临气候变化威胁的国家组成，他们在国际谈判中展现出强大的联盟力量，成功提出了“1.5 to survive”口号，推动了1.5°C温控目标的采纳。这一成就凸显了他们在应对全球性挑战时的凝聚力与影响力。然而，在深海采矿的问题上，AOSIS成员国之间出现了分歧。一方面，他们认识到开发海洋资源对于经济发展的巨大潜力；另一方面，他们也深切关注这一活动可能对海洋生物多样性带来的风险。瑙鲁和汤加等国家积极主张开发海洋资源以资助本国的发展，并支持ISA制定海洋采矿法典。瑙鲁甚至不惜通过威胁触发“两年规则”来促成此事。与此同时，其他国家，如瓦努阿图、帕劳和斐济，则持有更为谨慎的立场，他们支持暂停，甚至完全禁止深海采矿。瓦努阿图和其他美拉尼西亚先锋集团国家[20]于2023年8月共同采纳了一份备忘录[21]，明确拒绝在他们的水域进行采矿活动，并呼吁加强对海底的保护。这一立场的转变，不仅反映了他们对环境保护的坚定承诺，也揭示了AOSIS内部在资源开发与生态保护之间的紧张关系。

在西方世界，围绕海底资源开发的立场呈现出明显分歧。美国、挪威、日本和韩国支持开发海底资源，强调获取关键金属的战略意义，认为这对于确保能源转型和国家安全至关重要。然而，其他国家，包括德国、加拿大、芬兰和法国，则主张暂停或甚至完全禁止海底开采活动。他们指出，深海采矿对环境的潜在影响还缺乏科学认知。美国并非UNCLOS的签署国，也非ISA的成员，对海洋采矿规则制定的影响力有限。因此，2023年11月，美国通过了一项两党决议，以确保关键金属的供应，抗衡所谓的“来自中国的竞争”为由，支持批准该条约[22]。与此同时，加拿大和法国分别采取了捍卫暂停和完全禁止深海采矿的立场。这种情况表明，尽管西方盟友普遍关注金属资源的获取，但在如何开发和利用海底资源的问题上，却存在着严重分歧。

最终，所谓的“全球南方”——一个与西方国家立场不一致的多元群体，在海底资源的开发问题上呈现出严重的分歧。中国和俄罗斯作为开发的热情支持者，已经签订了涵盖所有类型矿床的勘探合同，一旦获得ISA的批准，两国预计将在技术上占据领先地位。与此同时，巴西以缺乏相关知识为由，于2023年对采矿项目表示反对[23]，并主张暂停勘探活动长达10年。智利的铜矿储备占全球陆地铜矿储备的20%，出于对潜在竞争的担忧，该国与哥斯达黎加均支持暂停采矿活动。非洲国家在这一议题上尚未形成统一立场，但其做法收到了来自其他国家的批评：他们集体呼吁，需要建立一种财政补偿[24]机制，以补偿其自身采矿领域的潜在损失。他们虽然没有正式反对海底资源的开发，但却要求为其采矿业提供相应的补偿。因此，分歧双方的动机呈现出多样性：对支持者而言，动机在于获取新资源、技术优势和情报来源；而对反对者来说，则是对海洋生物多样性风险的担忧、环境保护的优先考虑，以及对经济竞争的恐惧。开辟新的开采前沿的挑战，正在传统联盟内部制造显著裂痕，并让既有的联盟结构发生大洗牌。

综上所述，海底已成为一个新兴的地缘政治竞技场，并存在其独特的逻辑和潜在的分歧。这与现代地缘政治的典型特征相符，即国家的角色和行为正受到日益严格的审视。在这一领域中，企业的作用尤为关键。他们是推动海底资源开发的主导力量，毕竟这种开发直接关系到商业利益。一个例子：加拿大采矿企业The Metals Company成功申请到了多金属结核的勘探许可证，而且还获得了瑙鲁、基里巴斯和汤加的支持[25]。然而，企业也可以反对新资源的利用，限制他人从中获得经济利益，正如49家跨国企业联合签署支持暂停开采的宣言所示。此外，NGO在深海保护联盟的引领下发挥着积极作用。科学界和民间社会的动员已经对一些国家的立场产生了影响，法国便是其中之一：已转变立场，支持暂停深海采矿活动。ISA将于今年夏天开启谈判，谈判结果是否能够全面反映这一议题上的多元立场？让我们拭目以待。

作者

Emmanuel Hache

Émilie Normand

Candice Roche

编辑

Meister Xia

1.https://www.iea.org/reports/global-critical-minerals-outlook-2024/outlook-for-key-minerals

2.https://www.nature.com/articles/461472a

3.https://www.isa.org.jm/sessions/29th-session-2024/

4.Kathryn Miller et al., ‘An Overview of Seabed Mining Including the Current State of Development, Environmental Impacts, and Knowledge Gaps’, Frontiers in Marine Science, 4 (2018), p. 418, doi:10.3389/fmars.2017.00418.

5.https://www.itlos.org/fr/main/le-tribunal/translate-to-french-the-tribunal/cnudm/

6.https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2023/07/AIFM_rapport_annuel_du_SG_2023_Chapter1.pdf

7.https://www.isa.org.jm/news/isa-council-closes-part-ii-of-its-28th-session/

8.https://geoconfluences.ens-lyon.fr/glossaire/montego-bay

9.Conférences des Nations Unies sur l’Océan depuis 2017, les « Our Ocean Conference » (OOC) depuis 2014, One Ocean Summit en 2022.

10.Conférence intergouvernementale sur la biodiversité marine des zones situées au-delà de la juridiction nationale (Biodiversity Beyond National Juridiction, BBNJ).

11.https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2023/07/AIFM_rapport_annuel_du_SG_2023_Chapter1.pdf

12.Missions définies par les neuf “directions stratégiques” du Plan Stratégique 2019–2023 de l’AIFM. Le Plan Stratégique 2024–2028, en cours de négociation, garde ces mêmes neuf directions.

13.Programme des Nations unies pour l’environnement, https://www.unep.org/who-we-are/about-us.

14.“Deep-Sea Mining. The environmental implications of deep-sea mining need to be comprehensively assessed”, UNEP, 2024.

15.https://www.passblue.com/2021/11/08/the-obscure-organization-powering-a-race-to-mine-the-bottom-of-the-seas/

16.La « règle des deux ans » activée par Nauru en 2021 faisant référence au paragraphe 15 de la section 1 de l’Annexe de l’Accord relatif à la partie XI de la CNUDM, stipule que si un pays notifie à l’AIFM qu’il souhaite commencer l’exploitation minière en eaux profondes, celle-ci dispose d’un délai de deux ans pour adopter une réglementation complète. Or son activation par Nauru en 2021 et le dépassement du délai de deux ans font craindre une utilisation de cette faille juridique pour débuter des activités minières sans cadre réglementaire.

17.https://www.bloomberg.com/news/articles/2023–07-31/in-the-race-to-mine-the-seabed-china-takes-a-hard-line?leadSource=uverify%20wall

18.https://mer.gouv.fr/en

19.Axel Hallgren, Anders Hansson, « Conflicting Narratives of Deep Sea Mining », Sustainability, 2021, 13(9).

20.Alliance de cinq organisations et pays mélanésiens visant à promouvoir la liberté des territoires mélanésiens et à renforcer leur liens culturels, politiques, sociaux et économiques, https://msgsec.info/.

21.https://msgsec.info/wp-content/uploads/documentsofcooperation/2023-Aug-24-UDAUNE-DECLARATION-on-Climate-Change-by-Members-of-MSG.pdf

22.https://foreignpolicy.com/2024/03/29/us-deep-sea-mining-critical-minerals-china-unclos/

23.https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2023/07/Brazil.pdf

24.https://www.reuters.com/business/sustainable-business/african-nations-criticise-push-fast-track-deep-sea-mining-talks-2021–07-27/

25.The Metals Company, ex DeepGreen Metals, est une entreprise canadienne d’exploration minière sous-marine cotée en bourse. Elle détient actuellement une licence d’exploration pour les nodules polymétalliques et est sponsorisée par trois États insulaires : Nauru, les Îles Kiribati et les Tonga