印度人到纳塔尔来，并不是那些寻求比他们的祖国更好生活的冒险个体自发的、不受控制的运动。这是由英国和印度政府组织和管理的一个复杂系统的一部分。

当然，印度当时的政府完全由英国人管理，但是，它仍然是一个独立的政府，被授予相当大的权力。在制定移民政策期间就印度劳工引入政策的博弈在英国政府，纳塔尔政府和印度政府之间展开：

最初，这场较量在英国政府同殖民地政府之间展开，英国政府因法案不完整而反对纳塔尔当局引入印度劳工的提议。在纳塔尔有相当一部分人反对引入印度劳工的想法，这个问题被提交给纳塔尔立法委员会，该委员会在报告中也明确表示了反对引入印度劳工。

于是，1857年通过的一项有关印度移民的法案被殖民地事务大臣驳回了，并被严厉地批评了该法案提出的合同期限太长了，此外，对移民入境的地点也没有限制，对导致的劳工滥用的情况也没有规定。

殖民地事务大臣随函附上毛里求斯的一项法令，并建议纳塔尔省议会可根据该法令制定另一项法令，以取代被废止的法令。根据最新一项法令，这些早期的蒸汽船重量在3到5吨之间，容量有限，大约能够搭载400名乘客。

一到殖民地，就会有一名政府官员负责管理移民，如果劳工觉得不公平，可以自由地取消他们的契约，而且他们必须保证劳工能够得到毛里求斯殖民地同等的工资。副总督应该向殖民地事务大臣提交一份关于移民组织的报告和关于移民待遇的报告。这份文件和所附的毛里求斯法令是1859年《纳塔尔苦力法》，即1859年第14号法律的最终基础。

殖民地负责劳工的交通费用，雇主要支付每个苦力五分之三的旅费。副总督将任命一名移民代理人负责登记移民，将他们分配给雇主不超过三年的时间，丈夫和妻子，父母和孩子必须一起分配，在他们的其他关系中，移民的意愿应尽可能得到尊重。

由此，英国政府同殖民地政府之间达成了一致，并开始着手准备印度劳工的到来。但另外一边，印度政府以孟买等地劳动力紧张为由拒绝向纳塔尔输入劳动力。印度政府报告说，孟买附近对劳动力的需求比纳塔尔要高。

另外，相比较于马德拉斯和加尔各答的移民，毛里求斯和西印度殖民地的移民更具有优势，孟加拉和马德拉斯总统表示无法满足纳塔尔殖民地的劳动力需要，将停止按规定向纳塔尔移民。报告中还写道:

“在这种情况下可以直接告诉总督从印度招聘劳工给纳塔尔省的任何港口都不会被接受。”总督收到报告以后他回信表示，种植园主准备付给苦力10先令。每月外加口粮，并支付他们前往纳塔尔的旅费。他们也准备缔结印度政府提出的在恰当范围内的任何契约。

运输可以通过一家商业公司安排，但必须遵守印度政府为保护苦力的利益而规定的条件。最后印度政府做出了决定：认真考虑后，如果纳塔尔殖民地遵守相关的约定,这个契约也是可以给予考虑的。

很明显，印度政府只是不情愿地同意批准印度劳工移民到纳塔尔，而全部责任绝对应由纳塔尔本身承担。在与英国政府和印度政府多次协商之后，纳塔尔政府终于开始着手准备印度契约劳工的相关事宜。

由于相关立法尚未最终确立，纳塔尔政府必须在殖民地引进印度劳工之前修改其立法。纳塔尔殖民政府在将契约劳工引入殖民地之前制定了立法。在其他法律中，纳塔尔立法委员会通过了第13、14和15号法令，该法律管理着从印度到纳塔尔的契约劳工制度。

这三条法律的确定了这整个系统，包括合同期限、薪资、运输法规以及雇主雇员分别应该遵守的规则。下面就是这几条法律的具体内容：1859年第13号法律内容包括：

1.该法律规定只有获得苦力代理许可证的人才能将印度移民带入殖民地。

2.苦力代理人应保留登记册，并向每位移民签发“登记证”。船票由13类记录的信息组成：移民名称，编号，父亲或母亲的名字，性别，年龄，身材，标记，种姓，国籍和具体地址，乘坐的船只和船长的名字以及是否带儿童，如果有，则加上他们的名字，性别和年龄，有能力参与劳动的时间和备注。

3.经过授权的苦力代理人才可以签发允许船舶及其乘客降落的证明，只有在获得证明之后，殖民者才能雇佣这些移民。

4.该法律还规定对虐待任何移民的船长可处以高达50英镑的罚款。

第13号法律主要处理的是印度移民到达纳塔尔以后的身份确认问题。第13号法律似乎旨在规范印度劳工作为平等雇佣关系被引入的程序，保障印度劳工在航行中的利益。

但法律中设立了苦力代理人，从“苦力”一词不难看出白人殖民者最初引进印度劳工的目的便是为了满足廉价劳动力的需求，也由此为纳塔尔印度劳工的遭遇埋下伏笔，但在1874年为了确保第二次劳工的引进，将其更名为移民代理人。这条法律是基础，对印度劳工的成功引入打下了基础。

1859年的第14号法律的内容包括：

1. 规定印度劳工将“以公共费用”引进。

2. 规定契约劳动合同具有5年约束力，但同时允许，第一批契约印度人中有少数人可以通过向其雇主支付5英镑的减刑费提前解除五年合同。

3.移民代理应保留一份“登记册”，并在其中记录所有自费后可能会被引入纳塔尔的苦力移民的姓名，并将每个移民以特定的编号排序。

4.印度移民需要在书面声明上签字，以确认该移民已同意纳塔尔政府将他分配给雇主提供劳动服务。

5.确定了印度劳工的工资，分别是第一年10先令，第二年11先令，第三年12先令。另外，1859年第14号法律附有三份附表，这些附表必须由雇主，雇员，移民代理和地方治安官签署。

第14号法律对印度劳工的引进费用、合同时效以及工资等等作了规定。该法律由43条组成，涉及移民招聘，移民管理和劳工工资的法规。

第14号法律中明确规定了印度劳工应该以公费的形式引入，这一规定引起了纳塔尔一些种植园主的不满，但最终纳塔尔殖民政府以劳工引进有利于促进制糖业发展为由通过了这条法令。由此，以印度劳工的工作规定为核心的第14号法令得以确立。

1859年第15号法律的内容包括：

1. 规定了苦力代理人必须从事的与印度劳工有关的工作，必须确保劳工雇主完全支付印度劳工所需的交通费。

2.种植园主必须支付苦力代理人的通行费以及其他费用。

第15号法律主要是是关于苦力代理人职责及其来往费用的法律规定。这条法令是针对苦力代理人的职责以及通行费用的规定，但法令中除了勒令苦力代理人监督种植园主支付劳工的交通费外，并没有强调苦力代理人对印度劳工的保护作用，这一点在第二次引入劳工时得到补充。第15号法律的确立，标志着印度劳工的引入开始。

招聘的方式有两种，征兵和自由招募：

征兵是契约制中最重要的一个招聘方式，但是这种方式引起了很多争议。问题的核心是新兵自由选择的程度，新兵们是否真的自愿移民，还是在不熟悉招募实情的情况下被迫来到纳塔尔。

1842年，在多方交涉后，出台了一项法案，该法案规定在登船的每个港口都应设立一个移民代理人，并确保印度劳工理解他们所签署合同的内容。但事实上，这条法案的实行却没有保障，新兵甚至不知道他们去的地方的实际位置，更没有人向他们提到过海上行程。

不知情的新兵可能会在港口仓库发现这一点，到那时，他们可能会发现不可能选择退出，因为招聘人员要求支付由此产生的费用。新兵对招募人员的轻信也在他们的欺骗行为中起了关键作用。

招募人员认真地指导新兵面对治安官的提问该有的回答方式。新兵们接受了这个想法，却完全没有意识到他们掩护了招募人员的欺诈行为。另一种方式则是自由招募。招募工作将劳工年龄范围定位到18到30岁之间的轻男性。

移民代理机构应该负责招募劳工，但实际上招聘都是他们雇佣的人做的。移民代理机构指派了一名分探员，由犹太人、亚美尼亚人、印度基督徒、欧亚人或欧洲人通常充当次级代理人。次级代理人的工作是为本地招聘人员印制通告和提供身份徽章。

殖民政府对船运过程中印度劳工的生活作出了细致的规定。每艘船上都配有外科医生，并积极为劳工进行疫苗接种，在生活方面也做了明确的规定。单身女性放在船的后部，带孩子的已婚夫妇放在船的中部，单身男性放在船的前部。起初，移民们挤在站台上。

后来是在双层铺位上尽管采取了所有的预防措施，但事情发生了变化。在蒸汽船出现之前，一次航行需要90到120天，但使用蒸汽船之后只需84天就能到达纳塔尔。对于平均300至550名乘客在狭窄的环境中度过的时间来说，这是很长的一段时间。

1865年，《纳塔尔水星》杂志的一篇社论写道:“苦力移民被认为对我们的繁荣比以往任何时候都更重要。”但是在1866年，纳塔尔短暂的终止了劳工的引入，印度劳工遭受的不公平待遇和世界经济的低迷是导致纳塔尔引入印度劳工政策停滞的主要原因：

首先，印度劳工在纳塔尔的工作环境恶劣，生活条件极差直接导致了印度政府拒绝继续提供印度劳工。虽然纳塔尔政府为印度劳工安排了苦力代理人，但是更多时候劳工们将自己的遭遇向代理人倾诉时，代理人也无能为力。

除了工资不按时支付，医疗得不到保障，粮食不足以支撑生活外，印度劳工还经常遭到种植园主的殴打辱骂，甚至施以鞭刑。在这些恶性被公之于众之后，印度政府以印度劳工在纳塔尔遭受到不合理的待遇为由，拒绝输入印度劳工。

其次由于世界经济的萧条，殖民地经济衰退，制糖业受到影响，印度劳工在纳塔尔反而成为累赘。一方面，到1870年，只有一小部分印度人仍未签订契约。殖民地的大多数印度人都是独立工作的小贩、渔民、裁缝、洗衣工、厨师、工匠、商人、机械师和市场园丁。而且，他们不再局限于沿海地区，而是分散在整个殖民地。

另一方面，沿海种植园主们已经开始感受到在商业停滞和经济萧条的影响下，他们的收益在逐渐减少，成本却日益增加。种植园主表示“从1866年7月起，我们仅仅收到了一张钞票。”在内因和外因的作用下，纳塔尔的契约劳工引入停滞了将近十年，这也直接导致了19世纪末制糖业恢复以后的又一次劳工紧缺问题。