关注陈律师比较久的朋友们都知道，陈律师已经关注和研究行政诉讼法多年。和其他法律条文相比，行政诉讼涉及的法律法规更加抽象，更加晦涩难懂。相较于民事诉讼和刑事诉讼，行政诉讼背后的水更深，对律师综合素养的考察更严格。尽管不容易，但当陈律师看到一位委托人因为政府不正当的行为状告无门，陈律师就暗下决心，一定做好行政诉讼律师，为更多人讨回公道。在接待的委托人中，问到最多的问题就是：民告官，难不难？陈律师负责任地告诉大家：单枪匹马去跟政府斗，肯定难，但如果有律师团队的努力，用法律知识作为武器，民告官也能成。今天，陈律师就给大家讲讲“行政诉讼第一案”，咱们公民是如何胜诉的。
“中华第一楼”引起的“行政诉讼第一案”
高218米，建筑面积10万平方米，这座楼曾被誉为“中华第一楼”——深圳原“贤成大厦”不仅名不虚传，还带出了一起引发海内外舆论关注的“行政诉讼第一案”，如此大的名号，陈律师带你看看这究竟是怎么回事。
案子最早要追溯到1988年了。1988年12月5日，泰国贤成两合公司与中方深圳的4家公司签订合作协议，约定中方4家公司以土地使用权作为出资，贤成两合公司投入资金，合作兴建以贤成两合公司董事长吴贤成的名字命名的“贤成大厦”。合同随后经深圳市政府批准，并在工商局登记注册。
一拍即合，这赚钱的生意谁不做，立刻开干！1991年11月29日，“贤成大厦”破土动工。这大厦刚开始建设不久，贤成两合公司董事长吴贤成就开始搞事情了，来了一个“金蝉脱壳”。这吴贤成与香港鸿昌国际投资公司董事长王文洪签订了《股权合约》，约定双方各占50％的股权，共同投资兴建贤成大厦。同年12月16日，原国家工商行政管理局变更登记公司执照，把王文洪增加为公司副董事长。随后，王文洪疯狂向大厦投入资金，最终成为大厦建设的实际投资者。吴贤成到底在打什么如意算盘，且听陈律师继续道来。
1992年6月，贤成大厦有限公司投资各方召开临时董事会，会议决议确认王文洪为法人代表的香港鸿昌公司投资的事实和实际投资者地位，并决定签订经营“贤成大厦”的补充合同，报政府有关部门批准。此时，作为董事长的吴贤成突然变卦了，拒绝履行董事会决议，拒绝配合办理增加鸿昌公司为“贤成大厦”实际投资者的法律手续，也不再向大厦投资，还把鸿昌公司告上了仲裁庭。最后“贤成大厦”因“断粮”而全面停工，成了今天大家口中的烂尾楼。
事情发展到这里，还只是两家公司的恩怨，政府部门还没有牵涉进来，既然这是“行政诉讼第一案”，这起民告官又是怎么回事呢？
这要从吴贤成的突然消失说起，与鸿昌公司的仲裁裁决输了以后，吴贤成一下子杳无音讯。无奈之下，1994年11月4日，深圳市工商局、外资办、规划国土局、建设局等部门及中方4家公司、香港鸿昌公司代表召开协调会，决定依法注销贤成大厦有限公司，对公司进行清算，以维护各方利益。同时由中方4家公司与鸿昌公司组成新公司继续建设大厦，新公司承担贤成大厦有限公司的合法债权债务。紧接着贤成大厦有限公司被注销清算，“贤成大厦”改名为“鸿昌广场”，并于一年后建成。
谁料到，这个吴贤成突然出现，以泰国贤成两合公司和深圳贤成大厦有限公司法定代表人的身份，以注销贤成大厦有限公司和批准成立鸿昌广场有限公司及成立清算组的行政行为违法为由，对深圳市工商局、外资办提起诉讼。吴贤成为何会这么说呢？
政府部门一审败诉，这究竟是腐败还是依法办事？
既然起诉了，又符合行政诉讼法规定的起诉条件，那法院就要受理。这个烫手的山芋哪个法院来管呢？
法治国家，任何公民或者企业认为其权益受到政府部门侵害，都有权利到法院起诉，讨要个说法，这本是天经地义的事情。然而，在当时改革开放初期的背景下，即使是在深圳这样的改革开放的“特区”，民告官也被认为是一件不可思议的事情。本案一出，引起了各界的关注，外行人看热闹，内行人看门道，下面就跟着陈律师看看里面的“门道”
首先，案子谁来管。本案的诉讼标的额已经超过了1亿，所以自然由广东省高级人民法院为本案一审法院。
其次，这个案子是否应该受理。按理说，只要符合行政诉讼法规定的起诉条件就可以受理，但是实际上并没有那么顺利。单单是围绕着广东省高级法院该不该受理此案，竟然在社会上引发了争议。甚至有人说“一个外商到中国来，不仅不投资，还利用项目在大陆圈走那么多钱，居然没有人告他，他还来告政府，我们的法院竟然积极立案，这样的事实使我们在海外提起来没有面子！”
最后，这个案子怎么判。广东省高级人民法院作出一审判决，以深圳市工商局、外资办注销贤成大厦有限公司、组成清算组、批准成立鸿昌广场有限公司缺乏事实依据，与法律规定不符，违反法定程序等为由，撤销深圳市工商局、外资办作出的上述三个具体行政行为。
一审败诉，在当时还有人怀疑是否广东省高级法院是否存在利益输送，存在着深层次的腐败。在陈律师看来，法官要依法办理，不管当事人是公民还是政府，都不能违反法律恣意妄为，民告官不是让政府失了面子，而是对政府工作的另一种监督，让我们的政府真正成为透明、为人民服务的政府。陈律师想，这也是行政诉讼法存在的重要意义。
最高法维持原判！打开民告官的新纪元
既然是行政诉讼第一案“，自然不可能在一审就结束了。一审判决后，深圳市工商局、深圳市招商局、中方四家公司及深圳鸿昌广场有限公司对判决不服，向最高人民法院提起了上诉。最高人民法院受理此案后，1997年12月12日、12月22日至26日，合议庭对此案进行了长达6天的公开审理。在庭审中，围绕着深圳市工商局作出的注销贤成大厦公司的具体行政行为是否合法、深圳市外资办批复成立“鸿昌广场”的具体行政行为是否合法、原被告主体资格是否适格等问题进行了全面审查。最后，顶住各方压力，判决维持广东省高级人民法院（1995）粤高法行初字第1号行政判决；深圳市工商行政管理局、深圳市招商局，依法对深圳贤成大厦有限公司、深圳鸿昌广场有限公司的有关事宜重新处理。
这起万众瞩目的“民告官”大案以深圳市工商局的最终败诉而尘埃落定，但是民告官的行政诉讼才刚刚开始。
陈律师解读：
就这个案件，陈律师也想就行政诉讼中民告官的”疑难杂症聊一聊自己的看法：
如何确定被告
按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，“提起行政诉讼”“应当有明确的被告”，陈律师接待的委托人中很多人反映我不知道告谁。陈律师给大家列举常见的被告类型。
类型
情形
直接起诉的被告
对于法律规定行政相对人可以选择复议或起诉的行政机关的具体行政行为，行政相对人直接向法院起诉的，作出该行政行为的机关为被告。
行政复议（特殊）
经过行政复议程序的被告。相对人对经过行政复议程序，对行政复议决定仍然不服的，被告的确定有以下几种情况：
复议机关维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的机关为被告。复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内不作出复议决定，行政相对人对原具体行政行为不符的，以原行政机关为被告。复议机关在法定期限内不作出复议决定，行政相对人对复议机关不履行法定职责不服的，法律没有明确的规定。但一般认为，这是行政相对人对行政机关的行政不作为不服，因此实践中一般把复议机关作为被告。行政赔偿诉讼中，如果行政机关的复议决定加重行政相对人的损失的，复议机关对加重部分承担责任，与原做出具体行政行为的机关一并作为行政赔偿诉讼的被告。共同做出行政行为的被告
行政相对人对两个或两个以上行政机关共同做出的某一具体行政行为不服的，须以作出该具体行政行为的机关为共同被告。如果行政机关是以共同签署的名义（以公章为准），做出具体行政行为的机关为共同被告。如果只有一个机关签署，则无论其他行政机关有无实际参与，都是为签署行政机关单独做出的具体行政行为，以签署的行政机关为被告。
派出机关及派出机构作被告
行政相对人对派出机关或派出机构的行政行为不服的，以设立派出机关或派出机构的行政机关为被告。如果派出机关或派出机构根据法律法规的授权享有某项行政职权则直接以该派出机关或派出机构为被告。
当然陈律师这里没有穷尽所有情形，具体情况还要根据案情来确定，大家对被告确认有问题的，可以在后台私信留言。
如何判断政府的行为是否可诉
在民告官的案件中，法院驳回不予受理的高频理由就是“政府行为不可诉”，那么作为原告一方，我们如何在起诉之前判断，政府哪些行为可诉，哪些行为不可诉呢，陈律师依旧结合办案经验，为大家总结了以下实用的几点。
行政行为的性质：行政行为若属于内部行政行为，通常不可诉；而外部行政行为，即直接对公民、法人或其他组织产生影响的行为，通常具有可诉性。是否具有强制性：如果行政行为具有强制力，对行政相对人的权利义务产生实际影响，通常具有可诉性。是否产生法律效果：如果行政行为对相对人的实体权利义务产生了实质影响，该行为具有可诉性，比如伤害了身体、造成了钱财损失等。是否具有普遍约束力：具体行政行为可诉，抽象行政行为通常不可诉，所谓具体行政行为就是政府的行为实实在在影响到了公民的切身利益，而所谓抽象行政行为一般是对不特定对象反复适用的规范性文件。是否依职权作出：依职权的行政行为，即行政机关主动实施的行为，如果对相对人产生影响，通常可诉。如何判断政府的行为是否合法
这是行政诉讼中常见的争议焦点，也是一个需要综合判断复杂的问题，陈律师结合多年办理行政诉讼案件的经验，给大家分享几个切入口。
没有现行法律依据：政府行为是否有明确的法律法规或规章作为依据。合法的行为应当是依据现行有效且适用的法律规定作出的。超权限：政府行为是否在法定权限范围内。不同级别的政府机关有不同的职能和权限，超越权限的行为可能是不合法的。程序不合规：政府行为是否遵循了法定程序。合法的行政行为需要按照法律规定的步骤和方式进行，包括告知、听证、决定和通知等。内容不合法：政府行为的内容是否符合法律规定的要求，不得违反法律的禁止性规定或侵犯他人的合法权益。目的不正当：政府行为的目的是否符合公共利益和社会整体利益，不得出于个人或特定群体的私利。行为合理性，违反比例原则：政府行为是否合理，即是否符合比例原则，行为与目的之间是否成合理比例，避免不必要的损害。缺乏事实依据：政府行为是否基于充分的事实依据，即是否有充分证据支持政府行为的作出。行政诉讼难，民告官不容易，但是绝非不可能。这是法律赋予公民的正当权利，这也是在自己权利受到行政机关的威胁甚至侵犯时，即使双方地位不对等，仍然能够在法律面前获得平等的地位和捍卫利益的权利。行政诉讼第一案虽然原告吴贤成有些事情做得不太地道，但是行政机关在处理过程中确实存在不合法的情况，这是两码事。所以第一案行政机关败诉的结果，也给民告官的路上带来了曙光，尽管不易，陈律师一路护送大家。
作者简介：北京陈律师，法学硕士，高级合伙人律师，历任特种部队指挥员，检察官，侦查员，纪检干部，企业高管，阅历丰富，学养深厚，擅长疑难重大案件，多种法律关系交叉复杂案件处理，重信守诺，值得托付。
