第十四届全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭
放开放宽城市落户限制，保障随迁子女在流入地受教育权利，将农业转移人口纳入城市住房保障政策范围……7月31日，国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，提出了推动新一轮农业转移人口市民化的诸多具体举措，目标是经过5年努力，实现常住人口城镇化率提升至接近70%（编者注：截至2023末约66%）。
农业转移人口市民化将为城镇化带来哪些机遇与挑战？哪些举措可以提升外来人口主动市民化的积极性？在户籍制度基础上，如何扩大和落实居住证享有的市民待遇？
日前，第十四届全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭与36氪未来城市实验室的对话，正是围绕以上几个农业转移人口市民化的具体问题展开。这次对话也是未来城市大奖2024年度评审访谈栏目“CityTalk 2024”的首期视频节目：
陆铭认为，在探讨城镇化进程时，一个至关重要的视角在于认识到其不仅是城镇化率数值的简单提升，而是伴随着人口从乡村向城市迁徙的复杂动态过程，这一过程进一步细化为人口流入与流出的地域分化现象。
“针对人口流入地区，未来基础设施与公共服务的扩容需求尤为显著；在人口流出地区，经济结构转型成为紧迫课题，针对已明确无法有效利用的闲置资源，应采取减量发展的策略。”
针对扩大居住证享有的市民待遇，陆铭提出：一是减少户籍身份与公共服务、社会保障之间的绑定程度，二是逐步弥合户籍与居住证之间的实际差距，使居住证成为享有城市基本权益的有效凭证。同时在城市外来人口在流入地参保问题上，要尊重个体的选择权。
“不应聚焦于灵活就业固定化或强制合同化，而应该构建外来人口在城市中长期、稳定的就业与居住预期。”
参考发达国家城镇化的历史经验，陆铭阐释了中国人口继续向大城市及其周边集聚的趋势和规律，以及背后蕴藏的人口空间再配置红利。
“中国不是（上世纪90年代的）日本……我们城乡间的人均收入差距仍然在2.4倍左右，省份间的人均GDP差距甚至达到4倍以上。简言之，人往高处走，从较低收入地区向更高收入地区的流动，就是人口空间再配置的红利。”
陆铭强调，在人口继续向城市集聚的趋势下，减少不必要的干预和限制从而支持服务业的发展，也可以达到“以工代赈”的效果。
以下是与陆铭教授的对话实录（经编辑、整理）：
36氪未来城市实验室：目前我国的常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间还存在较大的差距，此前舆论和学界关注较多的是农业转移人口市民化的现存问题和制约因素。如果站在前瞻性的视角，我们应当如何看待下一阶段的城镇化进程、特别是农业转移人工市民化趋势下带来的机遇与挑战？陆铭：在探讨城镇化进程时，一个至关重要的视角在于认识到其不仅是城镇化率数值的简单提升，而是伴随着人口从乡村向城市迁徙的复杂动态过程，这一过程进一步细化为人口流入与流出的地域分化现象。
依据第七次人口普查数据与第六次普查的对比分析，我们观察到在地级市层面，约60%的城市实现了人口正增长，而剩余40%则面临人口负增长挑战。尤为值得注意的是，这40%负增长城市中，半数表现为中心城区尚能维持正增长，而外围区域呈现人口减少趋势；另一半，即全国约20%的地级市，其中心城区亦步入人口负增长轨道。这一现实背景深刻影响着城镇化策略的制定与实施。
针对人口流入地区，尤其是高流入区域，未来基础设施与公共服务的扩容需求尤为显著，包括但不限于教育资源（如学校）、交通基础设施（如轨道交通系统）及住房供应的扩张。此类地区的经济发展潜力巨大，要求相应的资本投入与资源配置，同时需配套完善的资金筹措机制。现在我们对于地方负债存在一种极端化、一刀切式的负面评价。特别是在人口持续流入、经济活力充沛的区域，土地财政与地方政府合理负债是促进城市发展的关键手段之一，其有效性不应被一概而论地否定。
在人口流出地区，经济结构转型成为紧迫课题。此类地区往往地理位置偏远，远离沿海及省会核心城市，其经济发展路径应侧重于农业、旅游业、自然资源开发以及依托地方资源的加工制造业。经济发展策略需因地制宜，强调质量与效益，而非单一追求总量增长。
对于人口流出地区面临的资源闲置问题，特别是基础设施与住房库存的过剩，需从人均收入提升与生活质量改善的角度重新审视发展策略。针对已明确无法有效利用的闲置资源，应采取减量发展的策略，比如八车道缩减为六车道甚至四车道，闲置房产则应通过合理途径处置。未来不可能再利用起来的基础设施，尽早地减量发展以避免长期占用宝贵的财政资源。这一策略虽看似激进，实则是基于长远视角对资源配置效率的优化，旨在避免无效投资带来的长期负担。
总的来说，下一阶段城镇化进程的机遇与挑战，因人口流动方向而异，首要问题是区分对待人口流入与流出地区，采取因地制宜的发展策略。
36氪未来城市实验室：最近披露的一组抽样调查数据显示，城乡居民医保的参保率常年超过100%，而城镇职工医保的参保率常年不足40%。尽管医保的报销比例及报销金额在提升，但这两个参保率数据在长达八年的周期中没有显著的变化。您在实际调查、研究过程中是否注意到这一现象？很多外来务工人员从经济性角度考虑仍在户籍地上保险。站在农业转移人口市民化的角度，我们的城市应该通过哪些举措来提升外来人口主动市民化的积极性？陆铭：确实，我们生活的城市中有大量外来人口，其中以外卖小哥、快递员为代表的灵活就业人群，大部分人没有在工作所在城市缴纳职工保险。但是，我认为从灵活就业固定合同化的角度去看待、解决这个问题是跑偏的。
本质上，外来人口在城镇居民社会保障体系中的边缘化，根源在于其非本地户籍的身份特性。我国现行的社会保障体系具有普惠性质，覆盖了农村居民及与特定劳动关系绑定的城镇职工。职工社保体系紧密关联于正式雇佣关系，即需通过雇主在工资发放中代扣代缴“五险一金”。因此，多年来参保比例相对稳定，实则映射了制度设计的内在逻辑。
值得注意的是，尽管制度上允许个人自行缴纳职工社保，但现实中大量城市务工人员却倾向于放弃此选项，转而选择即时现金收入。这一选择背后，是对未来就业与居住稳定性的不确定性考量。他们往往缺乏在就业所在城市长期定居的预期，因此更倾向于拿现金收入。
客观上看，如果外来人口在一个城市工作，他的预期是到了35岁、40岁以后回到老家、收入大幅度下降，就会希望当下得到更多的现金作为应对未来所需的储蓄。如果能够在城市安居乐业，不需要考虑回到老家且收入下降，参保的意愿就会有所提高。
面对此困境，核心解决路径不应聚焦于灵活就业的固定化或强制合同化，因为灵活就业作为新技术革命下的就业新形态，其灵活性正是其生命力所在。它允许劳动者快速适应市场变化，通过多平台兼职提升劳动效率与收入水平。强制固定化非但无法解决问题，反而可能扼杀这一就业模式的活力。
相反，推动外来人口的市民化进程，构建其长期稳定的就业与居住预期，是提升社保参保意愿的关键。市民化不仅涉及身份认同的转变，更关乎个体对未来收入与生活的稳定预期。当外来人口能在城市中获得归属感，并预期得到稳定的收入时，其社保参保的动机将自然增强。
此外，制度设计应尊重个体的选择权，避免一刀切式的强制安排。毕竟，对于部分收入较低但自认为健康状况良好的群体而言，选择即时现金收入而非社保，可能是基于个人风险偏好的合理决策。
因此，针对外来人口特别是灵活就业群体的社保问题，建议从户籍制度改革入手，推动市民化进程并优化社保制度设计以更好地适应新经济形态下的就业特点。同时，尊重并保障劳动者的自主选择权，在促进社保覆盖的同时，保留足够的灵活性，让劳动者根据自身情况在现金、社保间做出最优选择。这样，能够确保制度既能促进社会保障的普及，又能兼顾个体差异性。
36氪未来城市实验室：有一种观点认为应在保留户籍制度的同时扩大居住证对应享有的市民待遇。您对此怎么看？陆铭：从大方向上看，未来城市政策调整应聚焦于两大核心差距的缩减：一是减少户籍身份与公共服务、社会保障之间的绑定程度，确保非户籍常住人口能够平等享受城市发展的成果；二是逐步弥合户籍与居住证之间的实际差距，使居住证成为享有城市基本权益的有效凭证。
在推行居住证制度的过程中，需正视其当前面临的现实挑战，尤其是高门槛问题。具体而言，多数城市对居住证的申请设置了社保缴纳门槛，如要求申请者至少具备半年的社保缴纳记录。这一条件虽有其合理性，却也构成了非户籍人口融入城市的隐形障碍，形成了“户籍-社保-居住证”间的循环难题。为解决此困境，公共政策制定应更加灵活与前瞻，可考虑以实际居住与就业状况作为居住证申请的主要依据，而非单纯依赖社保缴纳记录，从而有效降低居住证申请的门槛，促进人口合理有序流动。
此外，针对灵活就业群体，应重新审视其社保缴纳与公共服务享受之间的关联。灵活就业者出于个人考量可能选择不缴纳社保，但这不应成为其获得子女教育、公租房、廉租房等公共服务权利的障碍。公共服务体系应秉持普惠性与包容性原则，特别是向低收入群体倾斜，确保他们即便在社保缴纳上有所欠缺，只要对本地发展有贡献，就也能获得基本的支持与保障。
值得注意的是，一线城市在户籍门槛设置上，尤其是将教育水平作为积分落户的重要因素，这一做法亟待调整。深圳在这方面已作出积极示范，通过取消教育背景在积分落户中的权重，降低了户籍门槛，促进了人才的自由流动。其他一线城市应借鉴此经验，进一步放宽户籍政策，为更多非本地户籍人口打开融入城市的大门。
36氪未来城市实验室：最近一年，日本经济学者辜朝明的“资产负债表衰退”理论在中国经济学界和投资界成为一门“显学”，大家都希望参考日本的经验教训，找到中国现实问题的答案。过去三十多年日本国内的经济总量及城镇化率都没有显著的提升，但人口集聚程度进一步加深。有研究显示日本有一半以上的人口集聚在国土中部偏南的一条狭长的经济带上，这条经济带上有三大都市圈，这一趋势没有减弱而是在加强。这样的历史进程对我们的下一阶段城镇化发展有哪些启示？陆铭：最简单直接的启示就是，千万不要低估人口集聚的趋势和力量。很多人认为，中国大城市人口这么多、人口密度这么高，需要减量发展。我在《大国大城》中阐释过一个基本经济规律：一个国家的总人口越多，其大城市的人口也就越多，以一定人口规模计量的大城市的数量也越多。
从发达国家的城市发展规律看，不仅仅是日本，在美国、欧洲甚至北欧一些人口数量较少的国家，城镇化率已经在80%甚至90%以上，但人口还在向大城市集中。
在清华大学的一次新书发布会上，有学者提出：中国是否应参考德国去发展小城市？那次活动的主持人通过分享一次德国考察的经历回应了这一问题：我们的考察团试图求教德国小城市的发展经验，但德国的学者强调，他们在发展大城市，比如柏林、法兰克福、慕尼黑，给这些城市机会和时间，一定会发展为国际大都市。这反映出我们对国际发展趋势的误读时有发生，需结合具体国情深入分析。
现在，我们的人口仍在持续往大城市集中，未来这个趋势也不会停止。大家可能会问：你怎么知道？我们可以做出简单的假设，看是否成立：
如果我们不相信人口向大城市集中的趋势，现在是不是可以把户籍制度完全取消？毕竟人口集聚趋势不存在了，那户籍限制也没有存在的必要了。事实上我们依然在限制大城市的落户。
如果有人真的笃定认为逃离北上广深是大势所趋的话，其实背后的投资含义就是赶紧卖掉大城市的房子，去买小城市的房子。目前我们是否能看到这种趋势？事实上我们可以观察到，最近在上海，5月开始放宽楼市限制性政策，房价及成交量很快实现了复苏和反弹。
当前人口老龄化和少子化正在成为突出的问题，建设生育友好型的社会、延迟退休都成为大家热议的话题。大多数人看到问题的同时，很少有人注意到人口及劳动力资源的空间再配置红利。
我国城乡间的人均收入差距仍然在2.4倍左右，省份间的人均GDP差距甚至达到4倍以上。简言之，人往高处走，从较低收入地区向更高收入地区的流动，就是人口空间再配置的红利。
回到日本资产负债表衰退的话题，我们看到日本过去几十年消费低迷，因为资产负债表恶化之后，居民也失去了消费动力。这个问题短期在中国也出现了。但我要强调的是，日本在20世纪90年代已经是发达国家，城镇化率到达了高峰。虽然人口向大城市继续集聚，但三大都市圈的格局基本形成，人口的空间再配置所带来的居民收入水平提高空间已经非常有限了。
中国不是这样。我们的城镇化率还有大约20个百分点的上升空间，区域间、城乡间人口流动还有很大的再配置空间。如果以上海周边对比东京都市圈，在相近面积的都市圈范围内，东京都市圈有3700万人口，与之相比“上海都市圈”有至少600万人口的差距。还要考虑到，不只是上海周边，在广州、深圳等多个城市，也存在这样的人口空间再配置红利，且我们一些大城市周边以平原为主，不处在地震带上，而且淡水资源丰富，比东京周围条件好。
日本的资产负债表衰退在中国被讨论得这么多，也是好事。但客观上看，人口向大城市集中，对于整个中国经济是非常重要的发展动力，这个红利如果充分发挥，是当前中国不同于日本的重要差异。
36氪未来城市实验室：疫情结束以来，国内服务业景气度回落，制造业景气度上升。如何理解现阶段的“温差”？陆铭：理解这个问题要分清短期和长期。就单个月份的数据波动而言，其变化实属常态，因任何经济数据均伴随一定的周期性波动。至于服务业的发展状况，我的观点既包含乐观的成分，也不乏隐忧。诚然，中国确实存在消费能力下降的现象，例如外出就餐时，大家会选择更经济实惠的餐厅，以及部分电商平台数据显示的销售疲软，这些都指向了消费市场的某种变化。
简单地将当前消费状况归结为消费不足或降级，我认为过于片面。若将制造业与服务业进行对比分析，可以发现两者面临的供需状况截然不同。制造业领域普遍呈现出供给过剩的态势，而服务业则恰恰相反，供给难以满足日益增长的需求。这一观察可以从我们的日常生活体验中得到验证：在制造业商品方面，我们往往能够轻易购买到所需物品，但在教育、医疗、养老、托育等服务领域，却常常遭遇供不应求或服务质量不佳的困扰。此外，旅游业的繁荣、演唱会门票的紧俏等现象，也进一步凸显了服务业需求的强劲与供给的不足。
针对这一问题，今年的两会提出了促进消费的三大策略：提升收入、优化结构及减少限制性措施。其中，提升收入旨在缓解因经济波动导致的收入增长受阻和消费需求不足；优化结构则强调了服务业发展的巨大潜力；而减少限制性措施，则是为了释放被抑制的服务消费需求。
最近我到浙江一家户外运动装备品牌的厂家去调研，它90%的产品是出口的，为什么不考虑内需市场？一方面是消费习惯的问题，在国外市场，徒步、登山、野营可能更流行一些。另一方面是消费限制性问题，比如我们在城市看到很多河道和公园，是不是允许皮划艇下水、绿地上扎帐篷？
此外，城市餐饮外摆位、街边摊等问题的热议，也反映了政策制定者在促消费与社会治理之间寻求平衡的难题。最近还有媒体报道，农村人婚丧嫁娶、盖房子，想办个酒席都要报备。
在政策制定过程中，应更多地尊重市场规律与消费者选择，减少不必要的行政干预与限制。同时，通过建立健全的监管机制与安全保障体系，为消费者提供更加自由、便捷、安全的消费环境。这样，不仅能够激发服务消费市场的活力，还能促进经济结构的优化与升级。
36氪未来城市实验室：对照疫情后的欧洲及美国，服务业消费的修复及反弹对经济复苏起到了关键作用，也促使一些发达经济体出现久违的再通胀现象。过往我们出台的消费刺激政策多是围绕商品消费特别是耐用品消费，比如大规模的以旧换新补贴。针对服务业的扶持，应该从何处做起？陆铭：我们有一些传统的消费刺激思维需要转变。比如为什么消费券只能购买商品，而不能购买服务？
不出意外的话，我们今年的人均GDP要跨过13000美元了。尤其是相对富裕的城市居民，商品消费需求已经基本得到满足，女生的衣橱里挂满了衣服，大部分家庭也有了私家车，所以我们看到618消费大促的数据疲软，汽车销量也增长乏力，大家出门旅游也不再大量地购买纪念品，而愿意为更好的体验付费。
购买服务实际上是创造服务业的岗位并增加服务业从业者的收入，而生活服务业从业者大部分属于中低收入群体。传统意义上讲“以工代赈”，以前是依靠制造业，现在应该转向服务业，刺激服务消费同时帮助中低收入者增收。
36氪未来城市实验室：有统计显示，国内一些城市的夜间灯光强度显著提升，特别是哈尔滨、淄博、石家庄三座各具主题消费概念的网红城市。消费潮流正在重塑一些城市的形象，反过来也考验着这些城市的承载力。有限的财力应该如何平衡地为居民与游客提供基础公共服务？陆铭：历经三年疫情之后，旅游已成为全球范围内的热门话题。然而，近期“过度旅游”现象引发了广泛关注，特别是在西班牙巴塞罗那及日本京都等热门旅游城市，当地居民开始表达对外来游客过多干扰其日常生活的担忧。
在中国，类似的问题也逐渐浮现，人口密集带来的不仅是经济发展的机遇，也伴随着对本地居民生活宁静的侵扰以及政府公共资源压力的增大。面对这一矛盾，我们需从多个维度进行思考与对策。
首先，对于绝大多数尚未面临旅游饱和或过度现象的中国城市而言，应积极把握当前旅游热潮的机遇，主动迎接中国居民旅游需求大爆发的时代。
其次，针对可能出现的财政压力及居民不满情绪，关键在于科学决策与合理预期。城市应基于自身实际情况，明确短板所在，如基础设施老化、交通不便或旅游资源开发不足等，据此制定针对性改善计划。在科学预估旅游增长潜力的基础上，适度提前布局基础设施，必要时甚至可通过负债投资以改善旅游环境。但需强调的是，所有决策均需基于严谨的数据分析与科学规划，确保投资的有效性与可持续性。
对于居民生活受侵扰的问题，则需通过增进共识与机制创新来解决。一方面，可借鉴发达国家的做法，对旅游相关行业实施征税政策，利用市场机制调节游客流量，同时将税收收入用于基础设施的进一步改善与居民补偿。另一方面，政府应加强与居民的沟通，了解他们的真实需求与关切，通过定向补偿、优化旅游路线等方式减轻旅游活动对居民生活的影响。
但总的来说，我们国内的过度旅游现象并不是主要矛盾，大多数城市还是应该抓住旅游业的发展机遇。我自己出去旅游，经常遇到一些60多岁刚退休的游客，身体很健康同时出行意愿又很强烈。与此同时，年轻人也热衷于到网红坐标打卡，这些都是旅游业需求旺盛的表现。
不过坦白讲，网红打卡点不是规划出来的，我曾在烟台看到一个现象，一个老城区改造过程中有一家老店不愿意搬迁，留在了原地。结果整体改造之后，这家老店反而意外地成了网红打卡点。有时候年轻人有一些奇奇怪怪的兴趣点，但我们城市规划过程中往往倾向于“一条线”整齐划一，一条街道有统一的门头和招牌，这种思维定式需要改变。
近些年，上海做得比较好的一点是“拆墙”，把一些有历史感的街区和公园的围墙拆掉，而不是到处都要围起来收门票。这样就给游客和市民提供了更多在城市中步行的路线，观光、拍照，逛累了就坐在街角的咖啡店喝一杯咖啡，实际上也是一种消费刺激。
36氪未来城市实验室：消费活力是城市居民信心的直观反映。未来城市大奖2024增设了消费单元，征集商业场景创新与数字驱动消费两个维度的实证性项目案例。作为研究空间与区域经济的权威评审，您对本届大奖有哪些期待？陆铭：随着经济增长、生活方式变迁以及代际的更迭，人的需求正在发生一些重大的变化。城市的发展根本上是要回应人的需求。
过去100年，中国从农业社会进入工业化社会又迈入互联网社会，发展之快、变化之快在人类历史上前所未有。以城市中规模庞大的农民工群体为例，第一代农民工的想法是赚钱回家养老，第二代人既要安居又要乐业，第三代人已经是出生在城市的原住民。
60后、70后、80后都看不懂，为什么90后、00后穿着汉服或Cosplay的衣服出现在地铁里？由此大家就能够感受到，代际之间的消费需求是有显著差异的。而我们今天的城市，恰恰要同时面向60后、70后、80后、90后、00后提供服务。
36氪未来城市实验室：最近有一本年轻人喜欢的畅销书《庆祝什么也不干的一天》。这也代表了一种新消费观念？陆铭：确实。从另外一个角度来讲，大家现在学会休闲了。有些年轻的打工人在工厂里工作3个月就休假，没钱了再回来干。我觉得也是一种社会的进步。为什么非要一年到头朝九晚五？
反过来讲，这种休闲和放松不是也给别人带来就业机会吗？而且恰恰是服务业的就业机会，是人工智能和机器所不能替代的。我也一直认为，进入到后工业化阶段以后，社区是会回归的，而服务业是支撑社区回归的基础。
总之，人们的需求越来越复杂、多元，而城市的发展必须以人为本。希望未来城市大奖2024能够寻找到城市不同领域的最佳实践，满足人民对美好生活的向往，实现以人为本的城市发展愿景。
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