事实上，美国国内有非常多理性和专业的声音，唯一可惜的是，他们被刻意的忽视和边缘化。

《工业政策是个好主意，但目前我们还没有》，这是作者 James K. Galbraith 在《新经济思维研究院》撰写的文章中的标题。他是资深的政策研究学者，曾经参与非常多项的美国政府政策制定。

在这篇文章中，他的观点非常明确：“美国政府已失去了在科技前沿及相关科学领域集中、持续推进发展的能力。”

以下是我对这篇文章的全文翻译与整理。虽然有一些长，但是却极具阅读价值。

Marc Fasteau 和 Ian Fletcher 在其即将由剑桥出版的书中，全面审视了美国及其他地区的工业政策，并对拜登主要倡议进行了概述：包括两党基础设施法案、通胀削减法案和芯片法案。他们的目标是为工业政策辩护并加以阐述，这一点他们做得很公正，也关注到了过去不成功的案例。

而我在这篇文章中的目标更为集中：主要是描述拜登政府工业政策具体目标，并评估鉴于其结构和方法，实施相关政策并获得成功的可能性。

一、定义和工业政策的目标

工业政策是指使用国家权力和公共资源来建立和维持生产特定制造产品线的能力，从而发展和维持相关技术、技能，并在工作人口中培养所需的工程专业知识和机器及技术的掌握。

真正的政策必须针对实际目标（而非理论目标）进行评估；在美国政治中，区分那些广泛符合公共利益的目标，和那些为权力精英的狭隘目的量身定做的目标是非常有用的。

二、拜登的工业政策和宏观经济

拜登的工业政策通过之前提到的三项法案得到了广泛赞誉，原因有三。

首先，这些法案得到了通过，并且规模庞大。其次，它推翻了紧缩派及其学术盟友——当政府决定任何事情时，主流经济学家通常持悲观态度；第三、它经受住了对2021-2022年准通货膨胀责任的后续指控。因此，几十年来，美国首次拥有了一个看似可信的工业政策。

但需要评估的问题是，这一政策是否以及在何种程度上实现了其广泛的或狭隘的目标。

到2024年初，拜登的计划被认为对宏观经济成功做出了重大贡献。经济增长虽然不惊人，但一直稳定；失业率保持低位；制造业投资虽然与整体经济相比不再庞大，但相当强劲。

一项由马萨诸塞大学阿默斯特分校政治经济研究所在2023年9月发布的投入产出研究认为，这三项法案可能会创造3000亿美元的新投资和290万个新工作岗位，只要保持支出持续。

这些估计现在看来过于乐观，部分原因是支出推进缓慢，部分原因是对（公共资金激励私人投资的）杠杆作用的估计过于激进。（截至2024年3月，制造业就业自2021年以来仅增加了70万个职位。）

同时，尽管利率大幅上升但经济尚未崩溃，并且，虽然通胀在2022年6月达到顶峰，但到2024年初已经下降。因此，政策激励可以被认为在商业投资和政府支出的强劲中发挥了作用，当然其他因素，包括相对有利的资源成本、扩张的石油和天然气生产以及欧洲制造业大规模转移到美国，也发挥了作用。

三、拜登的工业政策：特定目标

1、两党基础设施法案

接下来我们转向拜登计划的每一个部分的具体目标：两党基础设施法案（BIL）、通胀削减法案（IRA）和芯片法案（CHIPS Act）。

其中，基础设施法案最容易评估，因为正如 Fasteau 和 Fletcher 报告的，它涉及约7000个项目，覆盖4000个社区；截至2023年11月，报道的数量已增至40000个；但这些数据是“初步的且非约束性的”。公路和桥梁是迄今为止资金投入最多的部分，占到一半以上（《卫报》2024年）。其他元素包括机场、供水系统、有毒废物清理、扩展宽带和电网，以及对钢铁供应商的一些保护措施。

简而言之，BIL是分散的。它服务的具体优先事项必然是州和地方当局的。虽然资金无疑受到欢迎，改进是实际的，但这些项目几乎不涉及竞争力或工业生产力的任何方面。它们迅速融入城市和郊区的生活；它们对商业活动的影响主要使房地产开发商受益，这些开发商在国际经济中没有存在感。立法中没有大的愿景，很少有标志性项目建成；其中的大项目包括哈德逊河下的新隧道、巴尔的摩港下的另一条隧道和辛辛那提的一座桥梁。项目的分散性和权力下放，让每个人都有所收获，无疑帮助 BIL 避免了在成为法律的道路上遇到的党派障碍。

2、通胀削减法案

通胀削减法案的主要目的是促进可再生能源的增长和使用，特别是电动车行业。主要方法是对商业投资于可再生能源的税收抵免和对电动车、电器、电池和太阳能板购买的税收退税（7500美元）。这些措施的好处仅限于在北美进行大部分活动的公司，特别是汽车的最终组装。法案中还包括了医疗保健条款，包括降低药品价格的措施；这些并不是工业政策的一部分。

税收优惠已促使太阳能和风能发电扩张，以及在美国新建电动汽车厂。清洁能源倡导者声称，已从宣布建设83家新的制造厂，增加到170家（新的或扩展的）（《经济学人》2023年）。白宫声称，许多新的可再生能源项目正在进行中，规模大小不一，特别是海上发电项目。

然而，可再生电力发电面临的挑战仍然巨大。简而言之，电力生产一直是一种单向扩散的问题：电力在高浓度地区生产，并通过一个由线路和变压器组成的网络分发给消费者。发电有两种类型：基负荷（如核能、煤炭和水力），基本上是全天候运行的；以及峰值负荷——天然气在这方面最理想，因为它可以根据需要迅速开启或关闭。

可再生能源增加了一个复杂的生产系统；电力通常从许多相对较小的来源（如风车；太阳能农场可能更大）收集，并需要通过在许多情况下尚不存在的线路传输到消费区。根据能源部的说法，要实现无碳系统，需要扩展超过50%的电网；考虑到需要高技能劳动力以及电气设备的复杂性和成本——其中大部分是进口的，这一目标无法实现；目前电网扩展的速度，包括翻新，只是所需扩展的极小部分。但可再生能源既不是基负荷也不是峰值负荷；它们的输出随天气而变化，而不是随需求。

因此，它们需要进一步的元素，即电力存储——一个巨大的可充电电池系统，这些技术尚不存在，也可能永远不会存在，考虑到电池的物理性质和相关资源的限制。

尽管 IRA 的目标宏大，但大型可再生能源项目是长期且资本密集型的；它们需要大量的固定投资，希望能在未来几十年以低变动成本运行。因此，这些项目的经济可行性取决于资本成本，这又是一个利率问题。由于与这些企业相关的产品——电力——必须与化石燃料进行价格竞争，并且他们提供消费者的“电力产品”，对消费者来说完全是同质化的，因此这些投资预期的利润率很低。以两个百分点的成本融资是一回事，以六到七个百分点融资则完全是另一回事。美联储提高利率的举措预计将对这些投资造成破坏，因此对项目取消的报告并不令人惊讶。

前端税收补贴只能在一定程度上支持一个商业项目。最终，尽管目标宏伟，但没有充分的理由期待新的电力生成。IRA事实上明确促进了美国化石燃料的生产增长。

美国二氧化碳排放的减少已经实现，但这主要是由于天然气取代了煤炭，而不是可再生能源在电力生产中的大规模进展。此外，150年前制定的杰文斯定律提供了理由：新能源和更高效的用途总是增加总体生产和消费，而不是完全替代旧方法和用途。这一定律未被废除。在美国和全球，只要化石燃料易于获取且廉价，并且在与开采成本的关系上能产生远大于可再生能源的能量，情况就会这样。

最后，即使能源政策成功，即使经济上可行，即使它确实对缓解气候变化做出了明显贡献，这一政策的政治效益也可能很小。像道路和水管一样，电力在日常生活中悄无声息地消失。除非政策降低了能源成本，否则从可再生源提供能源对工业用户没有任何好处。而且，由于当前的二氧化碳水平锁定了未来几十年的气候影响，即使有环境效益，大多数人也无法在自己有生之年看到这些效益。在五十年或更长时间后，可能的最好评价将是“没有想象中的那么糟”。

关于电动汽车，也不明显这些车辆能否盈利。据福特自己透露，2023年在电动汽车上损失了47亿美元，相当于每辆车损失约65000美元。特斯拉一直在大幅折扣销售，赫兹放弃了将电动汽车用于租赁，新电动汽车的采购似乎集中在少数高收入地区。车辆的续航能力、充电站的设置和车辆的资本成本可能构成持续的障碍，特别是与丰田更青睐的混合动力车相比，后者因此成为美国的进口产品。在美国以外，中国竞争对手由于规模和高度自动化的生产过程具有成本优势，因此美国电动汽车在第三国市场的空间很小。

3、《芯片法案》

《芯片法案》的主要目的是部分以牺牲目前在TW占主导地位的全球设施为代价，恢复美国在半导体制造方面的能力，并声称要阻碍或挫败来自Z国的竞争威胁。半导体能力也被声称对于军事和国家安全至关重要，这与侦察监视、信息处理、指挥控制和其他功能有关。拜登政策再次产生了前端效应。

最明显的是，台湾半导体制造公司已承诺在亚利桑那州建造"晶圆厂"；尽管存在延迟和困难，工作仍在进行中。这些工厂是否能有效运作还是一个未知数；它们是否能盈利则是另一个问题。布鲁金斯学会的一份报告对此表示怀疑。时间会证明一切。

与此同时，参议员伊丽莎白·沃伦和众议员普拉米拉·贾亚帕尔表示担忧，认为根据该法案分配资金的过程很大程度上已委托给了一群来自华尔街的金融家。在当前和近期，我们可以合理预期以下后果：

如果产生的芯片价格高于具有相同功能的世界价格，美国最终产品的消费者要么会转向使用海外芯片的商品，要么为本地产品支付更多费用；如果这一政策剥夺了z国（或任何其他有能力的竞争者）先进的半导体设计或生产能力——例如光刻机——他们可以预期会加速自己在这一领域的研究和发展，正如他们在过去对每项战略技术所做的那样；如果竞争对手控制了一个重要的前驱材料，可以预期他们会利用这一控制优势，正如Z国目前对锗和镓的做法。立法中包含将原材料采购从Z国转移的措施，但其效果尚未得到证实。

然而，竞争性棋局的困难在于，对手总是有下一步棋。

这些政策的后果（假设政策成功）可能不会很快感受到，因为政策本身可能证明是个幻觉。根据法律规定，政府问责局的正式评估要到2025年才需要提交——安全地过了下次选举。但初步证据表明，管理机构已收到许多提案，做出的分配却很少，且自法案通过一年后仅有520亿美元批准资金的一小部分被使用。当（如果）使用时，它将分布在许多相对较小的研究、开发和晶圆厂操作中。这种方法与台湾或其他地方半导体产业的集中结构形成了鲜明对比。但这非常适合美国的拉锯式联盟建设和优先考虑叙事而非结果的体系——用两个词来说，就是金钱政治的体系。

四、结论

正如之前提到的，工业政策在美国的历史上点缀着成功，包括核能和太空计划，更不用说互联网了。在2021年《使命经济》这本书中，玛丽亚娜·马祖卡托详细描述了一个特殊的例子——格鲁曼公司为NASA的阿波罗计划开发月球探险模块（LEM）。这些例子与拜登的倡议完全不同。

为什么会这样？

答案在于美国国家已经失去了在技术前沿和相关科学方面进行集中和持续推进发展的能力。

四十年来——尤其是自1990年代初"金里奇革命"和克林顿、布什年代的新自由主义胜利以来——美国政府一直在努力消除自己的技术能力。取而代之的是，一系列由私人资助的智库和税收补贴工厂构成的模式已经形成。我们可以在包括气候、公共卫生和网络领域的每一个领域中看到这一点。

而在“思想市场”的喧嚣背后，成群的经济学家鼓吹以价格激励、税收减免和补贴为指导的分散的、竞争的、基于市场的解决方案。因此，当政府被要求具体说明如何进行时——例如评估赠款申请或评判一个重大的私人计划的可行性时，它不知道该怎么做。

还有一个更深的原因。自从20世纪80年代工业政策辩论启动以来，美国经济的指挥高地一直由高融资牢牢掌握，政策的首要目标一直是全球的权力投射——在财政、技术和军事上，这些都与技术和军事部门紧密互动。

希望工业政策能朝着民用竞争方向发展，在1980年代由于高汇率和由此引发的大量进口而失败，摧毁了美国制造业的核心，并使曾在该行业工作的工程师和熟练机械师流离失所。

在1990年代及以后，Z国的崛起并在国家保护下逐渐蚕食着仍由美国主导的高技术领域的利润。如今，即使是美国的军事生产——剩余制造出口的支柱之一——也有大量的外国来源，包括一些必要关键原材料、零件大部分来自中国。

如今，金融力量——美元体系——仍然是美国经济战略的基石，尽管其二十世纪中叶的工业基础早已消失，其更持久的技术和军事支撑也已侵蚀。每一个经历过荷兰病的国家都已经了解到，金融优势与工业竞争力之间存在深刻的矛盾，没有任何可以进行调和的可能。

即使能够消除这种矛盾，贸易保护也无法治愈。

对于一个由华尔街主导的政体来说，承认这一矛盾，更不用说解决它，是不可能的。

如今，许多倡导和支持工业政策的人正是早在1980年代初就帮助开创这一概念的同一群人。当时，人们可以借鉴从20世纪30年代到60年代的美国经验，以及战后重建和社会民主增长年代的欧洲经验。

但时间流逝，今非昔比。

里根年代对工业核心造成了重大打击。克林顿年代奠定了新自由主义对更广泛经济的管理，使得相关的工业体系已经衰退，而且在很大程度上已经不存在。这对美国来说是一个悲剧。

公平地说，拜登的一系列措施包含了许多好的和有用的事情。可能创造了一些工作机会；可能修复一部分道路和桥梁；互联网可能最终到达阿巴拉契亚和佛蒙特山区的最偏远地带。电动车可能在运输生态中找到一个持久的位置；风力涡轮机和太阳能板可能将为电力供应增添一些东西，可能会发现电池的新用途。这些发展可能会为国内市场的安全和自给自足做出贡献。

但只是“可能”。

另外，更关键的是，美国是否还能重新获得在半导体领域的领先地位？似乎不太可能，因为高汇率和Z国的能力——以及对前驱材料和下游市场的控制——看起来非常强大。

以上这一切（三大法案）是否可以构成一个，能确保“新的美国”在世界舞台上获得巨大竞争优势的工业政策？

这似乎远非如此。

到2024年，所有的喧嚣是否会对选民产生影响？这还有待观察。

如果有的话，也主要归功于有效的叙事和市场营销，而不是实际实现所声明的目标。