文/姜长青

1961年，周恩来提出的 “八字方针”由中共八届九中全会正式通过。图为会场。主席台从左至右依次为陈云、周恩来、刘少奇、 毛泽东、 朱德、邓小平

导读：新中国成立以来的经济工作中，中央曾先后制定了三个不同的“八字方针”，即1960年提出的调整、巩固、充实、提高的 “八字方针”，1979年提出的调整、改革、整顿、提高的工作方针和2018年中央经济工作会议提出的巩固、增强、提升、畅通的工作方针。这三个 “八字方针”的提出都有其深刻的国内外背景，对中国社会经济发展产生了深远影响。

国内经济发展遇到困难

产业结构失衡：一是工农业比例失调。1957年至1960年，我国第一产业总产值由430亿元下降到340.7亿元，第二产业总产值由317亿元增加到648.2亿元。二是轻重工业比例失调。1957年到1960年，轻工业总产值所占比重从55%下降到33.4%，重工业总产值由45%上升到66.6%。轻工业生产的发展落后于重工业，造成了市场供应紧张。在大炼钢铁和大办工厂的社会氛围下，轻工业的设备、人员被重工业和基本建设部门抽调。三是工业与交通运输比例失调。工业生产的大发展，需要有相应的运输力量作保障，但由于道路和机车等发展滞后，大批生产资料和生产设备处于无法运出的境地，造成了生产要素的大量浪费。如1957年到1960年，工业总产值增长1.3倍，生铁产量增长3.6倍，铁矿石产量增长4.8倍，煤产量增长2.03倍，而全国货运量只增长1.1倍，结果是一方面大量生产，一方面大量闲置，国民经济运行质量不高。

粮食生产出现问题。从1959年到1961年，全国年平均粮食产量实际为1536.5亿公斤，比1957年减产21.2%，人均占有粮食为216.5公斤，比1957年减少85公斤。“大跃进”和人民公社化运动对农业生产的破坏，以及公共食堂等造成的粮食浪费，全国大面积农田连续几年遭受自然灾害，使粮食问题更为突出。全国不少地区粮食供应不足，甚至出现了饿死人的现象。

基础设施投资过大。“大跃进”运动中，随着基建规模的急剧增长，职工队伍迅速膨胀。1957年基建投资只有100亿元左右，1958年至1960年基建投资共达1112亿元，年均370.7亿元。施工项目，1957年只有900多项，1960年达1815项。工厂企业增加太多，职工人数三年内增加3000多万人。城镇人口，1957年只有9900万人，1960年增加到1.3亿人。

1958年到1960年三年连续出现财政赤字，总额接近170亿元，这在当时是一个很大的数字。1961年仍有赤字10.9亿元。与此同时，货币发行量大大增加。1957年末的货币发行量为53亿元，1959年上升到75亿元，1960年上升到96亿元。由于增发了钞票，而物资没有相应增加，通货膨胀压力很大。由于财政赤字加大和货币发行量增加，很难实现财政和金融的相互配合。

中苏关系破裂

中华人民共和国成立后，以美国为首的资本主义国家实行敌对中国的政策，对中国进行封锁包围，中国倒向了社会主义阵营一边。苏联等社会主义国家给予中国很多帮助和支持。苏共二十大后，中苏两党在一些重大问题上产生了严重的分歧，此后关系逐渐恶化，苏联终止了同中国的经济合作。

1960年7月16日，苏联政府照会中国政府，决定召回在华的全部专家1390名。苏联政府还通知中方终止派遣专家900名。苏联专家分布在中国经济、国防、文化教育和科学研究等250多个企业和部门。苏联专家回国时带走了所有图纸、计划和资料，使中国大批在建项目陷于困境，本来已经困难重重的国民经济雪上加霜。当时中国对外贸易的70%多是和苏联、东欧国家进行的，中苏关系破裂导致中国外贸形势急剧恶化，中苏两国间进出口总额呈直线下降趋势。中苏贸易从1959年的20.97亿美元降至1962年的7.01亿美元。到了1966年降至3亿美元，1969年降至5400万美元，仅占当年中国进出口总额的1.3%。

经济调整 “八字方针"的提出与实施

1960年6月，中共中央上海会议期间，毛泽东写了《十年总结》，强调实事求是的原则。他指出，在制定国民经济计划时，要留有余地，宁可少些，让实际超过，打得太满，就会被动。他认为1960年的指标还要加以调整。7月，中共中央北戴河会议提出要对国民经济进行调整。李富春于8月中下旬在对1961年国民经济计划控制数字进行研究时，根据上海会议和北戴河会议精神，特别是根据周恩来的意见，提出应以调整、巩固、提高的方针安排经济工作的意见。8月底，周恩来在听取国家计委党组的汇报后提出，应在调整、巩固后面加“充实”两字，从而最初形成了完整的“八字方针”的意见。1960年9月30日，中央转发的国家计委党组《关于一九六一年国民经济计划控制数字的报告》，首次提出对国民经济实行调整、巩固、充实、提高的方针。1961年1月14日至18日，中共八届九中全会讨论批准了这个方针。

“八字方针”的主要内容是调整国民经济各方面的比例关系，加强农业和粮食生产，调减工业特别是钢铁生产指标，使工业发展建立在农业过关的基础上。适当提高和民生密切相关的农业和轻工业的发展速度，适当控制重工业，特别是钢铁工业的发展速度，同时缩小基本建设的规模，使国家建设和人民生活得到统筹兼顾，全面安排。要巩固国民经济发展中的成果，使其向纵深发展。要以少量的投资充实一些部门的生产能力，使其配套成龙，发挥更大的经济效果。要提高产品质量，增加产品品种，提高管理水平和劳动生产率。

到1962年，国民经济逐步得到恢复和发展，调整、巩固、充实、提高的“八字方针”初见成效。1963年8月，李先念在谈到两年来国民经济调整工作取得的巨大成绩时指出：“减少职工和城镇人口，是国民经济调整工作的一个重要的环节。过去两年中，在这方面进行了艰巨的工作，取得了很大的成绩。1960年底，全国由国家支付工资的职工人数共有五千零四十三万八千人，全国城镇人口共有一亿三千零七十三万人。1961年和1962年，共减少职工一千八百零七万人，减少城镇人口二千二百万人。”“六十年代初那次调整，当时困难重重，不调整就无法渡过难关。因此，在开始调整的时候，工业生产和基本建设的总规模都退了下来，那是从当时的实际情况出发的，是必要的，是正确的。”

1965年国民经济调整任务基本完成，1966年全国基本完成了预定的国民经济调整任务，国民经济得到了恢复和发展。

李先念、邓小平、陈云 （左起）在讨论调整国民经济等问题

十年 “文革”对中国经济发展的严重破坏

十年“文革”给国民经济带来了巨大损失，政治动乱对生产建设的破坏极为严重。经济发展速度缓慢，失去了社会秩序正常情况下本应该取得的成就。“文革”期间经济效益大幅度下降，人民生活水平长期得不到相应提高。1976年我国人均年消费粮食比1952年还少7公斤，住房、教育、医疗等方面也欠账严重。“文革”时期国民经济发展的特点，表现在各项数字上，是低速度、低消费、高消耗；表现在整体运行上，是随着政治形势大起大落、动荡不定，很不平衡，效益低下。

“文革”结束后，经济工作中“左”的指导思想依旧存在。中国经济该如何发展，当时的中央主要领导人华国锋认为要把过去失去的时间补回来，就要多上大项目，高速发展国民经济。1977年国家计委在《关于经济计划的汇报要点》有关“六五”计划任务中提出120个大项目的建设计划，延续了重工业优先发展战略，而有关民生的项目相对较少。

1979年2月26日至3月5日，五届全国人大一次会议讨论并同意《国民经济十年规划纲要（草案）》。华国锋在《政府工作报告》中公布，今后八年间要新建和续建120个大型项目，工业总产值每年增长10%，到1985年，钢、原油、粮食产量分别达到6000万吨、2.5亿吨、8000亿斤，到20世纪末工业生产各项经济技术指标分别接近、赶上和超过世界先进水平，农业生产要最大限度地实现机械化、电气化、水利化。这些不切实际的奋斗目标和高指标，在随后的工作中造成国家财政困难和国民经济比例更加失调的严重后果。

对国民经济存在问题的认识趋于清醒

1979年1月1日，陈云在李先念批请中央政治局常委审阅国务院关于传达《1979、1980两年经济计划的安排（草案）》的通知稿的信上批示：“国务院通知中‘1979年有些物资还有缺口’。我认为不要留缺口，宁可降低指标，宁可减建某些项目。”5日，陈云又在一份简报上批示：“我认为有物资缺口的不是真正可靠的计划。”陈云的意见得到邓小平的支持。邓小平阅后批示：“请计委再作考虑。”6日，邓小平同余秋里、方毅、谷牧、康世恩谈话，指出：“对今明两年的计划，陈云同志提了意见，他说有物资缺口的计划不是真正可靠的计划，计划不要留缺口，宁可降低指标，宁可减建一些项目。这个意见很重要，请计委再作考虑。”

1979年3月8日，陈云写下《计划与市场问题》的提纲，为即将提出的经济调整决策作理论上的准备。3月14日，陈云和李先念联名给中央写信，正式建议实行经济调整，对当前和今后的财经工作，提出重要意见，强调“从长期来看，国民经济能做到按比例发展就是最快的速度”，“要有两三年的调整时期，才能把各方面的比例失调情况大体上调整过来”。3月25日，陈云在国务院财政经济委员会第一次会议上讲话指出：“调整，就是步伐调整调整，该踏步的踏步，该下的下，该快马加鞭的快马加鞭。目的是为了前进，为了搞四个现代化。”这次调整，除理顺严重失调的国民经济比例关系外，更着重于纠正经济建设指导思想上“左”的错误。解放思想、实事求是思想路线的恢复，有助于全党对“左”的指导思想和经济体制中的弊端有更加清醒的认识。

利用国际有利经济环境

“文革”结束后，中国政府向资本主义国家派遣了几批经贸考察团，他们对国外的经济发展现状进行了详细的调研，回来后向中央作了报告。中国领导人也进行了大量的外交活动，这包括中国领导人到包括美国、日本等发达国家在内的世界多国访问，也包括接待外国客人来访。

中国领导人在对外交往中逐步认识到，和平与发展逐步成为世界的主题，战争是可以避免的。可以利用西方的资本技术为中国经济发展服务。实践中，中国开始大规模利用外资，引用国外的先进技术和管理经验，国内设立经济特区，并制定相关的涉外经贸法规。

经济调整 “八字方针”的提出与实施

1979年4月5日，中共中央召开工作会议。李先念作《关于国民经济调整问题》的讲话。会议针对国民经济比例严重失调的情况，决定从1979年起，用三年时间对国民经济实行调整、改革、整顿、提高的方针。国民经济调整要实现以下任务：坚决地、逐步地把各方面严重失调的比例关系基本上调整过来，使整个国民经济真正纳入有计划、按比例健康发展的轨道；积极而又稳妥地改革工业管理体制和经济管理体制，充分发挥中央、地方、企业和职工的积极性；继续整顿好现有企业，建立健全良好的生产秩序和工作秩序；通过调整、改革和整顿，大大提高管理水平和技术水平，更好地按客观经济规律办事。1979年7月，五届全国人大二次会议通过了这个“八字方针”。

调整、改革、整顿、提高，边调整边前进，在调整中改革，在调整中整顿，在调整中提高。调整，就局部来说，是有进有退，有上有下；就全局来说，总的生产建设在调整中是要稳步前进的。

调整和加强农业。1979年9月28日，中共十一届四中全会通过了《关于加快农业发展若干问题的决定》，指出集中精力使农业尽快得到迅速发展是首要任务，并提出了当前发展农业生产的25项政策和措施。主要有切实保护人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权；认真执行各尽所能、按劳分配的原则；鼓励和支持农民经营家庭副业，增加个人收入；国家增加对农业的投资，逐步提高到18%左右；大幅度地提高粮、棉、油、猪、禽、蛋等18种农副产品的收购价格；搞好农业基本建设；发展农、林、牧、副、渔业的机械化；减免部分社队企业税收；等等。这些措施使广大农民发展生产的积极性大大提高，农村和企业的改革也迈出步伐，农村面貌出现了可喜变化。

加快轻纺工业的发展。1980年1月，国家决定对轻纺工业实行优先政策，即能源、原材料供应优先，挖潜、革新、改造措施优先，银行贷款优先，基本建设优先，利用外资和引进技术优先，交通运输优先。由于采取了上述措施，轻工业超过了重工业的增长速度。

初步压缩建设规模，调整投资方向。1979年国家坚决停建、缓建一批条件不具备或国家不急需的工程。

稳定能源生产，节约能源资源。首先是厉行节约；其次是调整能源消费结构；再次是改造耗能大的老设备和落后工艺，更新耗能高的动力机具，关停并转了一批耗能高、效益低的企业。

积极扩大城镇就业，大幅度增加城镇居民收入。首先是安置了待业人员。各地广开就业门路，积极安置城镇待业人员，到1980年底在城镇安置1808万人就业。其次是提高职工收入。企业实行奖金制度，职工收入开始大幅度增加。再次是建造职工住宅。1979年国家计划用于城镇职工住宅建设的投资，比1978年增加了83.7%。

1980年12月16日，中共中央召开工作会议，确定了经济上进一步调整、政治上进一步安定的方针。会议对调整工作提出三点要求：基本上做到财政收支平衡，1981年把财政赤字缩小到50亿元左右；基本实现信贷收支平衡，1981年增发货币控制在30亿元左右，不搞财政性货币发行；把物价基本稳定下来，特别是把占居民消费70%的基本生活必需品销售价格稳住。

1981年中共十一届六中全会审议和通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，决议对调整工作的评价是：“党在1979年4月召开的中央工作会议上提出对整个国民经济实行调整、改革、整顿、提高的方针，坚决纠正前两年经济工作中的失误，认真清理过去在这方面长期存在的‘左’倾错误影响。”12月15日至23日，中共中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会，讨论经济工作，进一步统一对经济工作的认识。会议仍然维持“进一步调整”的方针，确定1982年速度是“保四争五”，基本建设投资380亿元，财政赤字30亿元。

到1981年底，国民经济经过调整，比例关系失调的状况有所改善，农业生产获得丰收，增长6.4%，轻工业生产增长14.3%，财政赤字减少到25亿元，市场供应紧张状况有所缓解，物价趋于平稳。这为20世纪80年代中期我国经济跨上新台阶和经济体制改革深入进行奠定了基础。

1982年11月30日，五届全国人大五次会议通过的《关于第六个五年计划的报告》指出：“现在，我国国民经济走上了稳步发展的健康轨道。”“经过这几年的调整，积累和消费的比例关系，农业、轻工业和重工业的比例关系，已经基本上趋于协调。我国国民经济的调整工作进入了一个新的更加深入的阶段。现在的调整工作，就是要在统筹安排人民生活和生产建设的前提下，进一步调整农业、工业内部的产业结构和产品结构，调整企业的组织结构，使国民经济在稳定发展中大大提高经济效益。”

2019年第二届中国国际进口博览会国家会展中心 （上海）南入口外景。这是全球第一个以进口为主题的国家级展会

国内经济的变化

经过改革开放多年的发展，国内经济形势发生了很大的变化。主要有以下几个方面：一是中国进入老龄化社会。2000年11月第五次人口普查，65岁以上老年人口已达8811万人，占总人口的6.96%，60岁以上人口达1.3亿人，占总人口的10.2%，表明中国已进入了老龄化社会。二是经过30年左右的高速发展，2010年中国超越日本成为世界第二大经济体。三是改革开放后，中国城镇化进展迅速，到2011年，城镇人口比重首次超过50%。人民币国际化加速，与多个国家开展货币互换。2016年10月人民币正式加入国际货币基金组织的“特别提款权”，同美元、欧元、日元和英镑，成为特别提款权货币篮子中的一员，人民币国际地位进一步提升。

在取得巨大成就的同时，也面临着一些问题和困难，主要表现在经济发展受能源资源和环境的约束越来越明显，经济发展的质量不高，一些关系国计民生的重要领域还缺乏核心技术，国民经济供需矛盾越来越突出。

世界经济形势的变化

2016年，“逆全球化”思潮开始出现。英国脱欧和美国政府所采取的一系列贸易保护主义措施，在世界范围内形成了一股“逆全球化”思潮。2017年12月，美国公布国家安全战略报告，明确把中国列为战略竞争对手，这是中美建交以来一个重大的变化。

全球经济增长动能不足。世界经济新的增长动能还没有完全立起来，新发展动能对经济发展的作用还比较微弱，而传统增长动能对世界经济的拉动效用在递减，世界经济持续稳定增长面临一定的压力。

全球经济治理结构滞后于世界经济的变化。过去数十年，国际经济力量出现深刻变化，国际经济格局出现重大变化，但全球经济治理体系却未能真正反映这种变化。国际货币基金组织报告认为，2017年中国对全球经济增长的贡献约占1/3，在世界经济贸易双复苏中发挥重要作用。全球产业布局在不断调整，新产业、新经济组织形式等不断出现，传统的贸易规则和制度则滞后于这种发展变化。

全球发展失衡，难以满足人们对美好生活的期待。这主要体现在全球财富分配严重不均，全球最富有的1%人口拥有的财富量超过其余99%人口财富的总和，收入分配不平等，发达国家和发展中国家的经济差距仍然在不断加大。全球仍然有数亿人口生活在极端贫困状态下。

全球金融治理机构和制度对全球金融市场的风险治理缺乏足够的手段。全球债务规模不断扩大，债务风险有爆发可能。全球高风险集中表现为全球债务的不断恶化。国际金融论坛统计，2016年底全球债务217万亿美元，比2008年底增长了一倍，相当于当年全球GDP的三倍多。

巩固、增强、提升、畅通 “八字方针”的提出与实施

2018年中央经济工作会议明确了巩固、增强、提升、畅通的经济“八字方针”，即巩固“三去一降一补”成果，增强微观主体活力，提升产业链水平，畅通国民经济循环。这也成为中国当前和今后一个时期深化供给侧结构性改革、推动经济高质量发展的总要求。

“八字方针”从根本上说，强调的是要深度推进市场化，让市场在资源配置中发挥根本性作用。中央强调“要更多采取改革的办法，更多运用市场化、法治化手段，在巩固、增强、提升、畅通八个字上下功夫”，这个方针也成为供给侧结构性改革的新概括。

“巩固”是指“要巩固‘三去一降一补’成果，推动更多产能过剩行业加快出清，降低全社会各类营商成本，加大基础设施等领域补短板力度”。过去三年多时间，中国在供给侧结构性改革方面取得了阶段性成果。去产能方面，一些落后产能、僵尸企业退出市场；降成本方面，2019年除要“实施更大规模的减税降费”、继续降低融资成本外，通过体制改革降低制度成本也成为重要的抓手；补短板方面，重点聚焦国民经济中基础设施和基本建设薄弱领域，提升政府提供公共产品的均等化水平。供给侧结构性改革工作的重点主要集中在进一步清理过剩产能、加大降成本力度、补齐基础设施短板这三大领域；利用市场化、法治化手段，发挥经济利益的联结机制，使中国经济的供给侧对需求、对市场信号反应更加灵敏。

“增强”是指“增强微观主体活力，发挥企业和企业家主观能动性，建立公平开放透明的市场规则和法治化营商环境，促进正向激励和优胜劣汰，发展更多优质企业”。增强微观主体活力是市场经济的重要基石。政府应发挥好自身职能，在建立市场规则、市场监管、宏观调控、发展规划和公共服务等方面下功夫，进一步减少对资源配置的行政干预。增强微观主体活力，建立公平、开放、透明的市场规则和法治化营商环境是前提。中央经济工作会议闭幕后不久，《市场准入负面清单（2018版）》正式公布，其中禁止和许可类事项比试点版缩减了约54%，实现了“法无禁止即可为”。增强微观主体活力，正确处理政府和市场关系，使政府和市场在各自领域发挥好自己的职责。

“提升”是指“提升产业链水平，注重利用技术创新和规模效应形成新的竞争优势，培育和发展新的产业集群”。中国虽然是制造大国，但在一些重要制造领域，缺少核心技术和关键零部件的现象比较严重。要提升产业链水平，优化产业链布局，增强科研对产业链发展的推动作用。加快科研机构分类改革，建立自主创新、自负盈亏的企业化应用型科研机构；赋予基础性科研机构更大的自主研究权限等。在全球经济下行压力和竞争压力加大的情况下，要实现产业链提升的目标，就要充分利用技术创新形成新的竞争优势，建立有利于成果应用的体制机制。产业体系形态就要从中低端向高端发展，要素供给要更加讲究效率和质量。中央经济工作会议指出，要提升产业链水平，注重利用技术创新和规模效应形成新的竞争优势，培育和发展新的产业集群。“未来，我国将坚持以供给侧结构性改革为主线，围绕提高供给体系质量，优化升级要素结构，激发创新创业活力，推动制造业质量变革、效率变革和动力变革。”

“畅通”是指“要畅通国民经济循环，加快建设统一开放、竞争有序的现代市场体系，提高金融体系服务实体经济能力，形成国内市场和生产主体、经济增长和就业扩大、金融和实体经济良性循环”。畅通国民经济循环是经济发展的目标和方向。这种畅通是对国内经济而言，对世界经济发展而言也要做好畅通方面的工作。要增加金融服务实体经济的渠道，并提高金融服务实体经济的效率，降低融资成本、缓解融资压力。建立和完善有利于增强要素配置效率的体制机制，提高社会全要素生产率。

供给侧结构性改革深入推进，在国民经济某些领域和方面取得了重要进展，但仍面临着困难和压力，需要通过全面深化改革予以推进。中国经济发展要以创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念为指导，通过全面认真落实巩固、增强、提升、畅通“八字方针”，增强中国经济发展的动能和提高发展质量，推动中国经济又好又快发展，也为世界经济发展提供中国动力和中国方案。

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