公元188年，就在那场黄巾起义爆发四年之后，汉灵帝忽然下令：在东汉各州内部，设置州牧一职！

同时，汉灵帝还下令，任命当时正担任太常一职的刘焉，出任交州州牧。此后不久，又改任为益州州牧。

这就是东汉后期大名鼎鼎的‘废史立牧’！

所谓的废史立牧，指的就是搁置东汉原本的刺史制度，同时设置州牧。自此之后，州牧就成了东汉最大的地方官，可以全权管辖一州之地的一切军政要务。哪怕是和当年西汉开国时期的诸侯王相比，权势之大，也不遑多让！

而随着州牧这个官职的出现，东汉政权的崩溃，也就变得越来越快了。因为州牧出现之后，在地方州郡内部的权力，实在是太大！所以后来，一个州牧下辖的这块区域，就逐渐成了一个独立的王国，彻底脱离了汉朝中央的控制！

那么，历史上真实的汉灵帝，到底是怎么想的？为什么在天下已经快要分崩离析的时候，他还要玩这么一手？难道汉灵帝就没想过，设立州牧会让东汉崩溃的崩溃的更快吗？

这件事，其实还真没有后世想的那么简单。

实际上，当年汉灵帝在世的时候，早就已经预料到了后来可能会出现的崩溃！而废史立牧，恰恰就是汉灵帝阻止东汉崩溃的手段之一！

想要真正说明白，废史立牧到底是怎么回事，我们得先从汉朝的行政制度开始说起。

汉朝执行的郡县制，最初其实是继承自秦朝。当年秦始皇统一天下之后，将整个中原地区，分成了三十六个郡，每个郡下面又管辖了好几个县。通过这种郡县两级的组织形式，秦朝第一次控制了整个中原。

而秦朝灭亡之后，因为这套两级管理制度，确实比较好用。所以刘邦团队创业成功之后，也全盘继承了郡县制度。

当然，在汉朝开国之初，郡县制并没有通行全国。因为历史原因，汉朝刚开国的时候，玩的是‘双轨制’，也就是郡县制和封国制并行的制度。直到后来，等到几个汉初异姓诸侯国，全部被消灭了之后，郡县制才全面推开。

但是接下来，随着历史不断向前发展，差不多到了汉武帝在位中期的时候，这套制度第一次出现了一个问题。

这个问题就是：郡的数量太多了！

实际上，从秦始皇第一次设立郡县制，到汉武帝时期，这期间郡的数量一直在不断增加。至于增加的原因，大概有两个。

一是因为开疆拓土，国土面积变大。就比如说秦始皇在位的时候，就曾经攻打百越，建立了象郡、桂林郡和南海郡。而汉武帝在位的时候，更是暴打匈奴，开拓西域。等到汉武帝去世的时候，汉朝能控制的区域，已经快相当于当年秦朝刚统一天下时的两倍了！

二是因为在消灭那些诸侯国的过程当中，西汉的几位皇帝，会对当地的郡县，进行架构重组。比如说，当年七国之乱结束之后，汉景帝就把造反的那几个诸侯国的封地，进行了郡县重新划分。这样一来，郡的数量自然就更多了。

对于汉武帝时期，汉朝到底有多少个郡，后世存在一些争议。但据史书记载，后来汉武帝去世之后，汉昭帝在位的时候，西汉鼎盛时期大概有一百零三个郡！

一百零三个郡，和当年秦始皇麾下的三十六个郡相比，数量上可就多出太多了。

说到这里，有人可能会质疑：郡的数量增加了，这不是好事吗？为啥会成为汉朝统治全国的问题呢？

原因很简单！因为三十多个郡的时候，皇帝管得过来！但是一百多个郡的时候，皇帝一个人管不过来！

这里引入一个现代的概念，叫做‘邓巴数理论’。

简单来说，就是一个正常的人类，能够维持的稳定社交关系的人类数字，一般是在150人左右！超过这个数字之后，你有可能会记住这个人的名字，但是两个人之间的交际关系，会变得特别少，趋近于无！

这还只是正常的社交关系，如果是亲密关系的话，那就更少了！

所以在正常人类社会当中，经常会出现一种很普遍的情况：两个人早年可能是很好的同学或者朋友，但是成年之后，只要不在一个社交环境内，来往就会特别少！哪怕是大学时睡在上铺的兄弟，毕业之后也可能完全没有来往。

而这个理论，拿到秦汉时期的皇帝身上，道理也是一样的！

要知道，一个郡守，是有资格向皇帝直接汇报的！也就是说，郡守和皇帝之间，必须存在社会关系。当国家存在三十六个郡的时候，皇帝需要和三十六个太守，保持社交关系。而当国家存在一百多个郡的时候，皇帝就需要和一百多个太守，保持社交关系！

但问题是，除了太守之外，皇帝还需要认识其他人呢！

帝国中央的三公九卿，军队当中最能打的一些猛将，后宫里面比较宠爱的妃子，老刘家的那些宗室亲戚，都会占据这一百五十个名额当中的一个。这样算下来，就算汉武帝完全没有私生活，社交圈也容不下这么多人！

其实中国古代历代王朝，在统治国家的时候，无意间都遵循了这个规律。就比如说后来清朝的时候，有资格给皇帝上书汇报工作的，只有四品以上的官员！而四品以下的官员，只能平时问安。没有特殊情况，根本没有直接汇报工作的权力。

这个道理，其实都是一样的！清朝四品以上的官员，也就几十个人。再加上皇帝需要认识的其他人，加在一起，共同组成了皇帝的社交圈子。

所以，在汉武帝大规模进行扩张之后，汉武帝第一次感受到了这样的苦恼：很多向他直接汇报的地方郡守，他根本就没什么印象！汉武帝也不知道，这个太守在负责什么工作。每次在安排工作的时候，汉武帝都得先找自己的秘书和顾问，询问相关的情况，然后才能做决策！

这就很难搞了！

如果是一两个人需要这样，或许问题也不大。但如果需要直接管理的人太多，汉武帝就算累死，也无法完成这个工作。于是到了公元前106年，汉武帝终于下令，给这套制度更新了一个‘补丁’。

这一年，汉武帝下令，将全国划分成十三个监察区！每一个监察区内部，设立一个刺史！

就这样，汉朝的刺史制度，新鲜出炉了。

在汉朝的历史上，公元前106年，其实是一个非常特殊的年份。在这一年，除了设立刺史制度之外，帝国最重要的大将军卫青，也因病去世了。这两件事加在一起，几乎可以看做是一个标志。自此之后，西汉大规模对外扩张的阶段，就基本结束了。

当然，之所以结束，不是因为不想继续扩张。而是因为汉朝周围所有能种地的地方，基本上都已经被全都拿下来了。更遥远的远方，或许还有一些能种地的地方。但因为距离太远，汉朝已经是鞭长莫及了。

请记住以上这些东西。

因为这些东西，到了东汉末年的时候，将会直接决定汉灵帝的决策。

从汉武帝设立刺史，一直到西汉末年，这期间基本上变化就不大了。不得不说，这套打了刺史补丁的郡县制，还是比较好用的。因为在这之后，皇帝可以直接听刺史和中央官员汇报工作，不用再直接对接那么多太守。

另外，西汉时期的刺史，基本上是只管监察工作的。至于军事、行政和人事任免之类的事情，刺史一般是没有权力插手的。

但是到了西汉末期的时候，这套制度，再次出问题了。

简单来说，因为到了西汉后期的时候，国家到处都开始出问题。而刺史本身，虽然是一个主管监察的官职，但是在实际操作过程当中，难免需要做一些实际工作。比如说带兵镇压叛乱，或者直接插手地方实际管理事务。

这种转变，就让原本只管监察的刺史，实权越来越大，逐渐成了一个凌驾于太守之上的‘地方官’。

最关键的是，面对这种变化，就算是当时的西汉皇帝，也没法改变。

因为当时西汉内部，问题实在是太多！如果按照原本的旧有制度，由太守汇报给中央之后，再由中央进行决策，很多事情都来不及了！尤其是像地方叛乱这种事情，一旦遇上，必须有人统筹当地的军政资源，迅速将其镇压。

最开始的时候，太守还能完成这个工作。因为前期的叛乱，往往只是局限在一个郡内部。但是后来，起义或者叛乱的规模越来越大，往往会一次性波及好几个郡！

在这种时候，就需要有一个官职，能够统辖好几个郡的资源，来完成这个工作。

于是，公元前8年，汉成帝下令，将原本的刺史，改称‘州牧’。然后由州牧，来完成这个工作。

其实在历朝历代的王朝后期，这类情况都会出现。在唐朝中后期，这个官职叫做节度使。明朝和清朝的中后期，这个官职叫做总督。

而接下来，在西汉设立州牧之后，情况其实和明清时期比较类似！在州牧出现之后，这些地方上的州牧，并没有直接拥兵自立，直接开始造反。他们反倒是积极工作，维护汉朝的统治。

在这一点上，西汉末年的州牧，其实和清朝末期的那些地方总督很相似。

而再之后，等到王莽篡位之后，王莽则是进一步强化了州牧制度。在王莽的安排下，州牧拥有了更大的实权。但同时，王莽又设置了各种手段，防止州牧造反。

所以，这套州牧制度，在西汉末年以及王莽时期，其实是发挥了很大的‘正面作用’。至少，在维持统治方面，这套制度其实是很有效的。在这套体制下，州牧可以调动更多资源，镇压州郡内的叛乱。而皇帝则可以用其他各种手段，防止州牧造反。

当然，最重要的原因是，这套制度执行的时间不长。那些州牧还没来得及在地方上，建立自己的嫡系力量，西汉就亡了，王莽就被推翻了。如果有某个州牧，能长时间在某一个州，一口气滞留十年以上的时间，估计王莽也得面对州牧造反的情况。

再之后，就到了东汉了。

东汉开国之后，在制度方面，刘秀继承了绝大多数西汉的制度。但是唯独州牧制度，被刘秀给废止了！

原因很简单！因为到了和平时期之后，州牧的权力，实在是有些过大了。而在和平时期，东汉也不需要再设立这么大的实权官职！完全没有这个必要！

所以到了东汉之后，一直到天下大乱之前，东汉执行的，都是当年汉武帝打了补丁之后的‘刺史郡县制’。

这种情况，其实一直持续到了黄巾起义，也是汉灵帝在位时期。在黄巾起义之前，这套刺史负责监察，太守负责管理的制度，一直都没出过什么大问题。但是等到黄巾起义爆发之后，当年西汉面对的问题，就再次出现了！

尽管在黄巾起义爆发之后，汉灵帝第一时间调集军队，镇压了黄巾军主力。但在这之后，各地依然有小规模的起义事件，搞得汉灵帝异常头疼！而到了这个时候，东汉就必须再设置一个官职，能够统辖一个州的军政资源，这样才能迅速镇压这些小规模的起义事件。

说到这里，有人可能会问：那原本负责监察的刺史，难道就不能做这个工作吗？当年西汉的时候，刺史不就做过这样的事情吗？

这个法子，汉灵帝其实早就想过了！

在黄巾起义爆发之后，汉灵帝第一时间出动了东汉的中央军，前去镇压黄巾军主力。因为中央军比较强，所以黄巾军的主力，只闹腾了八个月就被镇压了。但是在之后，面对各地频繁爆发的小规模叛乱，汉朝的中央军根本就来不及过去！

然后，汉灵帝就下令，让各地的刺史，暂时负责在当地组织军队。然后，让刺史带兵前去镇压。

这个办法执行之后，汉灵帝原本以为，可以很好的解决问题。

但结果，在汉灵帝这样放权之后，局势反倒变得更坏了！

原因很简单！因为那些刺史，早就和地方州郡的官员，沆瀣一气。他们掌权之后，根本就不干活，只会利用职权大肆贪污！所以最后，各地的小规模叛乱事件，非但没有变少，反倒是变多了！

而这其中，很多造反的小股势力，说不定就是被当地的刺史给逼反的！

也就是在这样一个状态下，公元188年，当朝太常刘焉提出，要重设‘州牧’一职。然后用州牧，来取代原有的刺史！

这个刘焉是哪里冒出来的呢？

实际上，对于刘焉早年的经历，我们还真不太清楚。尽管在后来东汉末年的历史上，刘焉是一个特别重要的人。但是在提出‘废史立牧’这个建议之前，他的个人经历，史书上还真没多少记载。

我们只知道，他的祖上，是汉景帝的第四个儿子，淮阳王刘余。汉景帝当年一共有十四个儿子，这其中汉武帝是老十，然后刘备他们家祖宗是老九。

另外，后来雄踞荆州的刘表，他也是老四刘余这一脉的后人。所以相对来说，刘表和刘焉的亲戚关系，其实要比和刘备更近一点。

因为出身宗室，刘焉当年的仕途，就要比常人更容易一些。刚刚成年，就得以在地方州郡任职，做一个小吏。后来又通过察举制考核，通过了考核当中的‘贤良方正’考试，正式拿到了国家的编制。

而有了编制之后，刘焉历任雒阳县令、冀州刺史、南阳郡太守、宗正、太常等职务。但至于说这期间他都做过什么事，史书上就完全没记载了。

不过，从他的这个履历，我们大致也能看得出来：刘焉的人生，已经算是相当顺利了！至少，和后来的刘备相比，刘焉已经算是天胡开局了。

就这样，到了废史立牧事件发生之前，刘焉担任太常一职。按照东汉的官制，太常是九卿之一，主管文化教育和祭祀。

而到了黄巾起义爆发之后，刘焉见到东汉各地狼烟四起，东汉政权岌岌可危，随时都有可能被灭。所以此时的刘焉，就想去帝国的边缘，找一个地方占山为王，过自己的安稳日子。但问题在于，他的官职是太常，没有去地方上割据一方的权力。

所以再之后，刘焉就给汉灵帝提了建议，提出要重设州牧一职！然后，可以由自己率先担任州牧，给大家做一个表率。

就这样，废史立牧的这个方案，摆到了汉灵帝面前。

没有人知道，汉灵帝听到这个方案的时候，到底是一个什么态度。但在当时的情况下，估计也只有刘焉，最适合提出这个方案。

因为在当时东汉的中央政府内部，整个三公九卿班子里面，只有刘焉是出身老刘家宗室。虽然到了汉灵帝这一代，双方的血缘关系，已经远的不能再远了。但至少，由一个老刘家的人提出这个建议，要比其他外戚、宦官或者士族的人提出来，要更加合适。

如果是何进、蹇朔，或者汝南袁氏这些人，来提出这个方案。那估计汉灵帝的第一反应，绝对不会是同意，而是会直接砍了他们，防止他们造反！

而当刘焉提出这个方案之后，这个难题就摆在了汉灵帝面前。

此时的汉灵帝，难道不知道设置州牧之后，会导致地方势力做大？很容易导致国家分裂吗？

他当然知道！

但是他已经想不出其他办法了！

在思考这个问题的时候，我们必须得带入汉灵帝的视角，才能理解汉灵帝为啥要同意这个方案。从汉灵帝的角度出发：此时国家到处都在起义，而那些地方士族，基本上也都在利用这个机会，迅速募集兵马，壮大势力，随时有可能独立。

如果不设置州牧，接下来地方上大概率会频繁爆发起义，最后形成一场规模更大的起义。但如果设置州牧，说不定还能延缓一段时间！

另外，后世史学家猜测，当时的汉灵帝，或许还有一点其他的‘私心’。在汉灵帝看来，此时的东汉，已经岌岌可危，随时有可能会天下大乱。既然如此，不如放权给老刘家自己家人。这样一来，就算未来天下大乱，再来一场混战，最后还是老刘家的人做皇帝，这个结果也不差！

当然，这个猜测，仅仅只是猜测，没有任何证据。至于说当时汉灵帝有没有这么想过，那就只有天知道了。

总之，对于此时的汉灵帝来说，不设置州牧，东汉说不定马上就会灭亡。但设置州牧，说不定还会延缓一点时间！而且最关键的是，汉灵帝可不知道后来东汉末年的那些事。在他看来，当年西汉执行州牧制度之后，效果其实挺好的！

毕竟，当年西汉的那些州牧，可没人选择造反，他们都是为国家奋斗到最后一刻的。

于是最后，汉灵帝就下令，批准了刘焉的这个计划。但在批准这个计划的同时，汉灵帝其实还留了一个心眼。从种种迹象来看，当时汉灵帝留了两个后手！

首先，能够担任州牧的，只有两种人。一种就是刘焉这种‘优秀的’老刘家自己家人，另一种则是对东汉政权极度忠诚的士族领袖，这种人的代表就是黄琬。

显然，这两种人派到地方上之后，更不容易独立。

其次，设置州牧之后，汉灵帝并不是一口气在天下十三个州，同时设立州牧。而是哪里有问题，哪里设置州牧。或许，等到问题结束之后，汉灵帝还想再免除州牧的官职！

这样看来，汉灵帝心中的州牧，或许更像是后世的‘钦差大臣’。

而在废史立牧计划被批准之后，汉灵帝第一批任命的州牧，其实只有三个。这三个州牧，分别是：益州牧刘焉、幽州牧刘虞、豫州牧黄琬。

当时就数益州、幽州和豫州，起义闹得最厉害。

另外，这里其实还有一个小故事：据说刘焉最开始看中的，其实是南方的交州。他第一时间向汉灵帝申请的，也是自己去做交州牧。但结果，当时有个叫董扶的人，据说是懂风水。他说益州那边，有王气存在。所以后来，刘焉就改了自己的申请，改为申请自己去益州做州牧。

而对于刘焉的改变，汉灵帝当时好像也没太当回事，直接就批准了。

这就是东汉后期的‘废史立牧’事件。

其实汉灵帝在批准这个计划的时候，也是想过很多的，并且留下过后手。但他万万没想到的是，就在他刚刚批准这个计划，不到一年之后，他本人就驾崩了！

随着汉灵帝身死，东汉中央迅速失控！而原本汉灵帝留下的那些后手，后来也就全都失效了。

至于刘焉，到了益州之后，很快就掌握了当地的军政大权，彻底称霸一方。从这时候开始，接下来一直到刘备入川之前，益州基本上就是刘焉他们家的地盘了。

同时，见到刘焉的成功，其他各地的割据枭雄，也都纷纷效仿。所以很快，在董卓入京之后，各地的州牧像雨后春笋一样，迅速冒了出来。而随着各地的州牧出现，东汉的天下，也就彻底分崩离析了。