城投公司的概念界定

一般而言，城投公司是城市建设投资公司的简称。我国首家城投公司诞生于1992年，也就是大众熟知的城投鼻祖--上海城市建设投资开发总公司。虽然城投公司在我国已经历了30多年的发展历程，但根据《国民经济行业分类》还没有关于城投公司的行业分类。从实际运作来看，考虑到城投公司的核心功能是替地方政府为城市的发展进行融资、投资和建设，故而大都将其与“政府融资平台”混用。此外，还出现了“地方政府融资平台”、“政府投融资平台”、“政府平台”、“平台公司”“城投平台”等近似称谓。

虽然城投公司没有官方定义，但针对“政府融资平台”这一提法，官方有着明确界定，可以以此为参考依据，定义城投公司的概念。

官方首次提及政府融资平台，可追溯到 2009年。在当时的金融危机背景下，为了扩大内需、促进国民经济平稳增长，中央相继发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》(银发〔2009〕92号)、《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》(财建(2009〕631号)，提出支持组建政府融资平台。此后，为了规范政府融资平台的发展，官方陆续发文予以界定。

2010年国务院印发的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)明确：地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。这是官方文件首次对政府融资平台进行定义，明确了政府融资平台的国有属性。

2010年财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合发布的《关于贯彻厨务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(预[2010〕412号)和银监会发布的《关于加强融资平台贷款风险管理的指意见》(银监发(2010〕110号)明确:政府融资平台是由地方政府及其部和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。这里着重强调了政府融资台的“公益性项目投融资功能”。

2011年银监会发布的《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》(银监发(2011〕34号)明确:地方政府融资平台是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人，不含由中央政府直接投资设立的部门和机构。

根据国务院及相关部委对政府融资平台的概念性表述，并结合行业的一般理解，我们可从以下几个方面判断国企是否属于传统意义上的城投公司：

(1)由地方政府及其部门、机构发起或组建。具体来说，其股东为地方政府或财政、国资、住建、管委会等部门和机构，并由其实际控制。

(2)注资方式主要为财政拨款、划拨土地、注入政府性资产资源等。这里的政府性资产资源不仅包括国有股权、经营性房产、特许经营权等经营性资产资源，也包括城投公司发展初期各地注入的公立医院、公立学校、市政道路机关事业单位办公大楼等公益性资产资源和储备土地。不过，在当前政策环境下，公益性资产资源和储备土地已被明文禁止注入到城投公司。

(3)成立的目的主要是为地方政府融资并投向政府项目，特别是公益性项目(如市政道路建设)，故其主要的业务就是项目投融资。

(4)人员尤其是主要领导来自政府各个局委办。

早期组建的城投公司，其主要任务是代替地方政府进行融资、服务城市基础设施建设。地方政府作为“担保人”的角色，为城投公司在举债时提供担保函、承诺函、安慰函等各种形式的担保。这种方式滋生了大量的政府性债务极易引发财政金融风险。为此，国家重拳出击，于2014年印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014)43号)，并颁布实施了《中华人民共和国预算法(2014年修正)》(即新《预算法》)，地方政府被赋予适度举债权限，政府融资平台的政府融资功能被剥离。43号文之后，从法理角度，政府融资平台是要逐步退出历史舞台的，所以广泛使用“城投公司”这一称谓显得合情合理。

不过，基于政策形势和运作情况的变化，传统政府融资平台的概念表述已然不再适合作为43号文之后城投公司的概念。城投公司的概念需要被重新界定，本书尝试从狭义和广义两个角度来加以明确，以供读者参考。

从狭义角度：一般是由地方政府及其部门、机构通过财政拨款、经营性资产资源注入等方式组建和设立的法人主体，建立市场化运营机制，按照企业化方式运作，依托企业自身信用进行市场化融资，承担基础设施建设、盘活国有资产、提供公共产品或服务、助推产业升级等功能的地方投融资类国有企业。

从广义角度：既包括传统意义上政府融资职能属性明显的平台公司，也包括逐步转型或剥离政府融资职能的地方投融资类国有企业。根据上述概念的阐释，本书提及的城投公司是一个广义的概念。因而，只要是由地方政府出资成立或地方政府作为实控人，受地方政府意志影响，承担着投融资职能(无论投向基础设施建设、公共服务还是产业类项目)，都是本书研究的范畴。

具体而言，除了传统的城投、城开、城建、建投、交投、水投等后面陆续出现的城发、城控、国投、国控、投控、国资、金控、旅投、园投、产投等也都属于本书的研究对象。

近年来，随着各地国有企业整合重组加快，城投公司的资产规模急剧壮大业务板块也不断丰富。城投公司俨然成为一个地方国有资产的集大成者。城投公司的职能也从传统的投融资、国有资产运营向产业投资引导、国有资本运作等方向进阶。丰富了新内涵的城投公司，国资运作平台的形态愈发明显。

摘自《城投转型一本通》