内容提要
中央金融工作会议提出做好普惠金融等五篇大文章，柜台债券业务广泛服务于包含普惠群体在内的各类客户，兼具包容性、稳健性、灵活性、公平性和可持续性，是落实普惠金融理念的关键举措。文章回顾了我国柜台债券业务的发展历程，分析了柜台债券市场在推动普惠金融和促进共同富裕方面的作用，并提出了普惠金融高质量发展背景下柜台债券业务的发展建议。
一、我国柜台债券业务的发展历程
第一阶段（2002—2013年）：国债单品种交易的起步阶段
柜台债券业务最早可以追溯到2002年，当时以国债交易为主。2002年2月，人民银行发布《商业银行柜台记账式国债交易管理办法》，批准工、农、中、建四大行开展个别期限记账式国债柜台交易试点，正式开启了商业银行柜台销售记账式国债的业务。2007年，券种涵盖全部新发关键期限记账式国债。
第二阶段（2014—2021年）：品种与投资者逐步丰富的稳健发展阶段
2014年成为柜台债券业务发展的转折点。随着《中国人民银行公告〔2014〕第3号》的发布，国家开发银行债、政策性银行债和政府支持机构债等被纳入柜台债券交易范围。2016年，《全国银行间债券市场柜台业务管理办法》的出台明确了柜台业务交易类型，包括现券买卖、质押式回购和买断式回购，债券券种包含国债、地方政府债、国家开发银行债、政策性银行债等，并在开办机构条件、投资者适当性管理、柜台业务规则、投资者行为等方面提供了全方位的指引，促进了市场的规范化发展。2018年11月，地方债开始在柜台交易与发行，进一步丰富了柜台债券的种类，显著提高了交易活跃度。
第三阶段（2022年至今）：业务品种创新与投资者结构优化的快速发展期
2022年，政策层面积极推动柜台债券业务发展，市场迈入快速发展期。人民银行2022年第二、三季度货币政策执行报告以及下半年工作会议中均提到加快发展柜台债券市场，构建多层次债券市场体系，为相关业务的发展提供了强有力的政策支持。2022年中国银行和浦发银行等金融机构推出了面向中小金融机构和资管机构等合格投资者的存量债券柜台交易业务；政策性银行面向中小金融机构与资管机构等合格投资者发行创新柜台债券产品，丰富了交易类型。2023年8月，人民银行发布《关于银行间债券市场柜台业务有关事项的通知（征求意见稿）》，2024年2月，正式文件出炉，柜台债券市场的发展迎来全面扩容。
二、柜台债券业务与普惠金融发展
柜台债券市场主要面向个人、企业和中小金融机构等普惠群体，其中包括小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群、残疾人和老年人等普惠金融的重点服务对象，是商业银行践行普惠金融理念的重要途径。
（一）我国普惠金融的历史沿革
我国普惠金融从概念提出到战略实施，再到高质量发展，经历了不断探索和完善的过程。普惠金融的正式提出是在2013年11月，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出要“发展普惠金融”。2015年的政府工作报告强调“大力发展普惠金融，让所有市场主体都能分享金融服务的雨露甘霖。”2015年底，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，提出了我国普惠金融发展的总体思路，拓展了普惠金融服务的广度和深度。2023年10月，《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》对普惠金融的总体要求和实施措施进行了详细规定，并强调了“提升资本市场服务普惠金融效能，满足居民多元化资产管理需求”。2023年的中央金融工作会议提出“做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章”，为普惠金融的发展提供了明确的方向。
（二）柜台债券市场的发展提升了债券市场的普惠性
近年来，柜台债券市场发展成效显著，有效地提升了债券市场的普惠性。投资者通过柜台债券市场直接参与债券认购和交易，无需通过理财、资管产品等，没有交易手续费、管理费和申赎费，交易成本低，且在获利后能够及时平盘实现收益。柜台债券投资门槛较低，单笔认购起点和最小递增单位均为100元。报价信息不仅可在各开办机构的平台上查询，中国债券信息网也集合了各家机构的报价，并实时更新，价格透明高效。投资者可以通过柜台、网上银行、手机银行等多渠道购买柜台债券，且买入实时起息，卖出实时到账，方便快捷。截至2024年3月，柜台债券托管余额为7664亿元，其中记账式国债7427亿元，占97%，政策性银行债占2%，地方政府债占1%。
柜台债券的投资收益具有双重性，包含持债期间获得的利息收入，同时也可把握市场波动过程中的有利机会获得买卖价差收益。税收方面，个人投资者投资国债、地方债和金融债的利息收入免征所得税；企业和金融机构投资国债、地方债的利息收入免征所得税；金融机构投资国债、地方债和金融债的利息收入免征增值税。
在理财产品打破刚性兑付、存款利率和理财产品收益率持续下行的背景下，柜台债券优势凸显。柜台国债以国家信用为背书，属于无风险资产。柜台地方债和政策性银行债信用等级较高、风险较低，收益率通常高于存款利率，有效补充了存款和理财产品之间的空白，拓宽了居民投资渠道。投资者可以参与柜台一级发行认购以及二级交易流通等环节，既可选择持有到期，获得稳定的本息收入，也可适时交易博取价差，实现财富增长和风险管理。
三、普惠金融背景下柜台债券业务的发展建议
2024年2月，《中国人民银行关于银行间债券市场柜台业务有关事项的通知》（以下简称《通知》）发布，简化了柜台信用债的准入流程、允许银行间债券市场成员免审批进入柜台债券市场交易、进一步强调了投资者适当性管理要求，优化机制安排，为市场的发展指明了方向，相关规定自5月1日起实施。未来，柜台债券业务将呈现开办机构多元化、交易品种类型丰富化和投资者队伍扩大化的趋势，这将进一步推动普惠金融的高质量发展。
《通知》拓展了柜台业务开办机构的范围，未来会有更多的银行和券商等其他类型机构加入开办机构的行列中。开办机构的增加不仅带来新的业务模式和创新，有助于提升整个柜台市场的服务质量和效率，也增加了投资者的选择，为市场注入新的思想和活力，形成更加活跃、创新的市场氛围。同时，新增的开办机构可能会带来新的客户群体，如之前未充分参与债券市场的中小企业和个人投资者，这将有助于客群多元化，增强市场抗风险能力，促进柜台债券市场持续健康发展。此外，开办机构间也将进一步实现市场分层，分为仅能为个人、企业提供柜台债券服务的普通“柜台行”模式，以及可以同时为个人、企业和中小金融机构提供柜台债券服务的“做市商+柜台行”模式，这将成为银行间市场分层重要的顶层设计。
《通知》简化了银行间机构投资者进入柜台市场的流程，取消了人民银行的前置审批要求，为银行间债券市场的现有参与者投资柜台市场提供了更便捷的通道，后续将会有更多类型的金融机构和资管产品参与柜台市场。同时，《通知》规定“获准进入银行间债券市场的境外投资者，可通过柜台业务开办机构和境内托管银行开立债券账户。” 柜台债券市场对外开放迈出了重要一步，不仅增加了其国际影响力，也为市场带来更多的资金和投资理念，促进市场的多元化和国际化发展。
《通知》开始执行后，预计各开办机构会在目前利率债为主的基础上新增普通金融债、公司信用类债券和已在银行间债券市场交易流通的各类债券品种。国债、地方政府债和政策性金融债等利率债，通常被视为无风险或低风险投资品种，此类债券的收益相对稳定，尽管收益率低于高风险产品，但一般高于存款利率，且流动性和安全性较高，适合风险偏好低、寻求稳定收益和资本保护的投资者，同时也适合用于灵活资金管理。公司信用类债券相比利率债具有更高的收益潜力，但存在信用风险、流动性风险以及市场风险等，因此要求投资者需要对债券市场、发行人财务状况、信用评级以及市场环境等具有充分的了解。总的来看，公司信用类债券更适合专业性高、愿意承担较高风险以换取更高收益的投资者。同时，《通知》还将柜台债券的交易类型在原有现券交易和债券回购的基础上，新增了债券借贷和衍生品交易等，这将为开办机构带来产品创新的空间，也为投资者带来丰富多样的差异化产品选择。
在普惠金融高质量发展的背景下，发展柜台债券业务、完善普惠金融服务体系依然面临一定挑战，市场各方可从以下几方面着手，推动普惠金融的广泛覆盖和深入发展：
（一）加强债券业务普及教育和投资者适当性管理，提升普惠金融的可及性
建议开展针对社会公众的债券基础知识、投资策略和风险管理的普及教育，并进行柜台债券业务的宣传推广活动。制作柜台债券业务操作手册，提高居民、企业，特别是农村地区、低收入群体以及中小企业等对债券业务的理解。通过多种方式，线上线下相结合，进一步下沉服务重心，鼓励和引导各类个人和企业参与柜台债券市场，增加普惠金融的覆盖面和可达性。
为个人和企业投资者建立合理的适当性管理制度，健全投资者保护机制。开办机构在向投资者推介柜台业务时，须全方位介绍产品的收益和风险等，保障投资者的参与权和知情权。引导投资者选择与其风险承受能力相匹配的产品，提升消费者权益保护能力。对于金融机构投资者，行业需明确统一标准，避免不同开办机构之间评判标准差异过大，导致金融机构投资者在不同开办机构之间可交易的债券种类存在较大不同而引起债券流动性问题，促进市场的稳定健康发展。
（二）创新产品和服务，满足社会各阶层的多样化需求
目前，柜台债券的活跃交易品种以利率债为主，信用债正在逐步推广，交易深度有待进一步提高。
加强对开办机构一线营销和操作人员的培训，建立专业的服务人员队伍，提升服务质量和效率。同时，不断提升债券报价能力，根据市场行情的实时变化及时调整报价，逐步缩减报价点差，降低客户交易成本，提升客户体验。
针对不同群体的特定需求，设计和提供个性化的柜台债券产品和服务。例如推出不同风险等级的一篮子债券组合产品，方便投资者根据自身情况进行选择。为低收入群体、农村地区人员提供与其风险承受能力匹配的债券产品，使更广泛的群体能够参与到债券市场中，满足社会各阶层多元化的投资需求。
（三）优化基础设施建设和风险防范体系，保障市场稳健高效运行
加强柜台债券市场的基础设施建设，建立完善的债券账户开立、查询、交易、登记托管、清算结算等多层次、一体化的服务体系，提高市场运行效率和稳健性。运用金融科技构建和优化柜台业务系统，通过自动化、智能化技术简化认购程序，提高交易的自动化水平。开发用户友好的界面和操作流程，增强客户认购便利度。借鉴现有银行间高效的交易与结算联动机制，为企业和中小金融机构投资者提供结算数据接口，进一步提升资金结算效率。
健全柜台债券业务风险管理体系，包括市场监测、风险预警、信用评估和压力测试等，以有效识别、评估、监控和防范风险。开办机构需加强内控管理和系统建设，严格规范操作流程，提高交易的安全性和合规性。
作者：叶美林、陆晓婧，中国银行上海总部金融市场部
