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无论是城商行，还是农信，万亿大银行组建的相似性在于：化解风险、政府补充资本，更为深刻的机制创新则指向现代金融企业制度

文｜《财经》记者 陈洪杰

编辑｜袁满

村镇银行加速退场。2023年12月11日，国家金融监督管理总局河北监管局批复，同意藁城恒升村镇银行和晋州恒升村镇银行因被吸收合并而解散。

至此，一年内至少11家村镇银行撤并解散。

与此同时，中国地方金融更大规模主体的2000多家农信、城商行，也在进行着新一轮的整合重组。合纵连横、化零为整，万亿级资产的地方金融主体纷纷设立。

浙江、山西、河南等地的万亿元农商联合银行已开业，注册资本居农商行之首的辽宁农商行也于近日完成挂牌……

目前大约有20个省的改革方案正在等待获批。

河南、山西、四川等地的省级城商行已完成设立。辽宁省级城商行尚未组建完成，按照此前测算，其资产规模总计将超过1.2万亿元。

中国金融业的格局正在改写。“顶层设计在过去注重金融机构的制度创新，例如农信社改农商行，村镇银行都是在此背景下产生；而当下更侧重的是防范金融风险，优化、盘活存量机构。”多位监管人士及银行从业者对《财经》记者表示。

金融是经济的镜像。以城商行重组为例，与上一轮重组逻辑不同。当时宏观经济处于上升周期，城商行重组主基调是“放”，淡化区域，完善治理，提升能力，做大做强。

当前经济结构调整，宏观经济换挡，新一轮城商行重组主基调为“收”，重心是回归本源，专注主业，处置风险，提升质量。

近年来，虽然银行业大力处置金融不良，谨慎经营，但经济换挡期的“阵痛”，伴随着三年疫情冲击，加之中小银行风控及治理能力不足，高风险银行依然超过300家。

在2023年10月30日至31日举行的中央金融工作会议上，“风险”一词在通稿中出现了19次。会议指出，“经济金融风险隐患仍然较多”，要求“及时处置中小金融机构风险”。

在某资深人士看来，不同类型银行的定位进一步得到明确：国有大行是金融业基石，省级城商行服务城市，省联合银行或农商行立足县域、深耕基层，有特色的中小银行也会被保留。问题银行及平庸银行将进一步出清。

对村镇银行的改革大致分为以下几种：其一，解散，实现市场化退出，并将存贷款业务全部清零，或其全部业务、财产、债权债务以及其他各项权利义务由吸收行承继；其二，将村镇银行改制其他类型银行的分支行；其三，增加主发起行对村镇银行持有的股份等

“这世界变化快”，崔健的这句歌词同样可以套用在金融业。2018年9月，金融监管部门还在开展首批“多县一行”制村镇银行试点，但到2020年底，却开始提示村镇银行的风险。

据《财经》记者不完全统计，截至2023年12月14日，共计16家村镇银行解散，14家的解散日期在2022年之后，即“禹州新民生村镇银行等取款难事件”之后，仅有2家发生在2020年底。其中，近一年来，解散的村镇银行有11家。

当下，对村镇银行的改革大致分为以下几种：其一，解散，实现市场化退出，并已将存贷款业务全部清零，或其全部业务、财产、债权债务以及其他各项权利义务由对方承继；其二，将村镇银行改制其他类型银行的分支行；其三，增加主发起行对村镇银行持有的股份等。

“最初意图是好的，目的是为村、乡、县服务。但当时有些银行没有动力去做，监管和地方政府做了推动，某些区域开始出现大跃进。成立银行需要股本，在放松资质审核下，一些以‘套取银行资金’为目的的社会资本也进入了，这就埋下了祸根。当然，并不是所有的村镇银行都表现差，那些坚持初心的村镇银行依然活得很好。”一位中小银行高管对《财经》记者称。

另外一位资深人士称，当初制度寄予主发起行能确保机构安全运营、健康发展，但这一设计存在问题。试想主发起行多是城商行和农商行，它们大多数自身的能力都不强，很难谈及对村镇银行的支持力度多大。除长三角、珠三角经营能力优秀的城商行、农商行外。

“监管部门早意识到了村镇银行的风险，不过它们的规模很小，当时将主要精力放在城商行和农信上。”上述银行业资深人士表示。

在村镇银行风险初露端倪的同时，有着90万亿元规模的城商行、农商行已拉开风险处置与重组的大幕（相关报道见《财经》2022年第3期“解困中小银行”）。

2019年4月，锦州银行年报难以发出，安永会计师事务所辞任该行核数师，引发了流动性风险。2019年5月，中国人民银行、原中国银保监会对包商银行实施接管，一年多之后，包商银行以无法清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务为由申请破产清算。

中国人民银行将这两起风险成因分别概括为：锦州银行股权高度分散，内部人控制严重，且资产规模大、同业关联度高；大量资金被大股东“明天系”违法违规占用，长期难以归还，包商银行出现严重信用危机。

此后，城商行的风险处置方式发生了变化，以合并为主。2020年11月，新成立的四川银行在攀枝花市银行和凉山州银行的基础上，引进了28家投资者。2021年4月，由五家合并的山西银行在太原揭牌。

2022年5月，中原银行吸收合并了洛阳银行、平顶山银行、焦作中旅银行，资产规模超过1.2万亿元，一举跻身到城商行规模前10位。

2021年1月，辽宁省人民政府常务会议称，通过申请新设组建一家省级城市商业银行，合并辽宁省内12家相关城市商业银行。目前，合并仍在进行中。

上述银行的合并，部分源于不良资产风险积聚导致资不抵债，也有银行的问题仅体现在管理能力、内控能力、服务能力、发展能力不足等方面。

与一些省份城商行的合并相比，农信的整合要更为繁复。农信遍布在20多个省，但直到2022年才有新的突破。“农信改革不仅仅关乎2000多家中小银行，还涉及地方政府，以及农村金融体系的变革，牵一发而动全身。”一位监管人士称。

2022年4月18日，有82家行社的浙江农商联合银行成立——新一轮农信社改革“第一单”正式落地。2023年11月，有108个基层行的山西农商联合银行、由138家组成的河南农商联合银行相继开业，31家农商行和农信社组建的辽宁省农商行也已挂牌等。

其他多省的农信改革也在等待获批，更多的大农商行或农商联合银行将在随后的时间中出现。

无论是城商，还是农信，万亿大银行组建的相似性在于：化解风险、政府补充资本等。“金融工作具有政治性、人民性。中小银行本身比较脆弱，风险又易传染。地方政府出人、出钱，推动城商行改革重组，化解存量风险，是出于对未来的考虑，也有利于省级城商行金融规模效应的发挥。”一位银行合并的政策制定者对《财经》记者表示

农信与城商行定位不同，运作方式不同，但都具备银行的属性，在新一轮改革中，它们的组建方式存在差异性和相似性。

农信机构改革的思路是理顺管理体制。进一步看，农信机构改革的模式较多，之前市场关注的主要是以下四种：联合银行模式、金融控股公司模式、金融服务公司模式和统一法人模式。

“农商行不带合作制成分，不属于农村合作金融机构。省联社也需要换个名字了。”一些农商行高管对《财经》记者表示。

但目前来看，获得监管批复、各省申报的模式集中在联合银行模式、统一法人模式。

浙江农商联合银行在浙江省联社基础上组建，由浙江省内全部法人农信机构入股组成，注册资本50.25亿元，是具有独立企业法人资格的地方性银行业金融机构，是成员行的行业管理银行和联合服务银行。

河南采取的也是联合银行的模式，但与浙江农商联合银行又不同，在省级层面，将省联社改制为省农商联合银行。在市级层面，拟对城乡一体化程度较高地区的全部法人机构以市为单位统一法人；对其余的省辖市城区法人机构整合组建市级农商银行。

在县级层面，在未实行统一法人的省辖市中，保留县域机构法人地位不变，对未改制的县域农信社稳步推进县级农商行组建。

山西则采取了新的创新模式，股权采取“上参下”模式，由省联社向市县农信机构逐级参股。新组建的山西农商联合银行对基层法人机构按照“机构自愿、分步参股”进行投资。

省级农商行的模式在之前不被看好，备受质疑。但2022年以来多省提出或已经组建省级农商行。“当务之急是化解风险。”有监管人士称，黑猫白猫，抓住老鼠都是好猫。

同在2023年下半年成立的辽宁农商行是首家统一法人省级农商行，尚未披露资产规模，但注册资本位居农商行之首。从股权结构来看，辽宁金融控股集团以206亿元的认缴出资额度位列辽宁农商行第一大股东，占该行总股本比例约为99.09%。

除了辽宁，2023年9月25日，海南高速发布公告表示，将通过受让海南农信系统现有20家机构中部分原股东所持股份的方式，参与发起设立海南农商行。

另外，2023年1月，四川印发的《四川省贯彻〈成渝共建西部金融中心规划〉实施方案》显示，深化农信社改革，以转变省农信联社职能为重点，积极申请组建省级农商银行，稳妥推进符合条件的地区组建市级统一法人农商银行。

公开资料显示，至2022年12月底，四川农信有5022个营业网点，近4万名从业人员，资产规模近2万亿元，各项存款近1.7万亿元，各项贷款9892亿元。

“即便在一些省份的联合银行模式中，也会借鉴省级农商行的方式，穿透到基层，其目的是为了加强自上而下的控制，深入业务，避免信贷风险。”某省联社高管称。

而新一轮城商行改革更早地出现在2019年，当时锦州银行出现风险，后以财务重组、增资扩股方式，初步恢复自我“造血”功能。但2020年、2021年之后，化解城商行风险的方式以整合重组为主。

“在经济进入增长速度换挡期、金融去杠杆与利率市场化的背景下，城商行以抱团取暖的方式，是化解金融风险的有效路径之一。”一位行业人士对《财经》记者称。

“高风险中小银行多集中在城商行和农信机构等。与农信机构相比，城商行市场化程度更高，独立性更强，经营过程中各自为战，这类银行的脆弱性更高。”上述人士称。

无论是城商，还是农信，万亿元大银行组建的相似性在于：化解风险、政府补充资本等。

“金融工作具有政治性、人民性。中小银行本身比较脆弱，风险又易传染。地方政府出人、出钱，推动城商行改革重组，化解存量风险，是出于对未来的考虑，也有利于省级城商行金融规模效应的发挥。”一位银行合并的政策制定者对《财经》记者表示。

而受区域经济及运营能力的限制，整体而言，农商行的不良率高于银行业的平均水平。数据显示，截至2023年二季度末，商业银行不良贷款率1.62%，农商行不良率为3.25%。

以四川农信为例，其农商行资产质量并不乐观。在已经公布数据的2022年报中，十多家农商行的不良率在4%以上。2021年还不如2022年的情况。

辽宁农信系统中农商行的资产质量更差。于2021年（大多数银行未披露2022年报）发布数据的七家银行中，不良率均超过了4%，其中，鞍山农商行和灯塔农商行不良率均超过了20%。

在资本方面，合并前后的城商行、农商行都需要资本补充。近日，河南省财政厅披露，将发行规模282亿元、期限十年的专项债，为河南省内26家中小银行提供资本补充，包括19家农商行和7家农信社。

另外，对于新中原银行，河南省财政筹集275亿元收购四家城商行对应风险资产，并注入专项债80亿元。

近日的中央金融工作会议也强调要“拓宽银行资本金补充渠道”。有分析人士认为，通过政府专项债补充资本可增强部分机构的资本厚度，完善其资本结构和质量，提升支持实体经济的能力以及化解部分机构存量风险。

城商行与国有大行区别在于区域性较强，与地方经济密不可分。高风险的城商行在兼并重组之后，对地方的重大战略、重点项目支持能力变强。但由于城商行高管多来自地方任命，如何平衡城商行的独立性和地方政府的关系很难。防止过度干预是一大课题。2022年3月，时任中国银保监会主席郭树清曾表示，“所有省联社改革的方向都是一样的，那就是要建立现代的企业制度。”

经历了几十年的发展，目前总资产规模超过100万亿元的城商行和农村金融机构，已成为地方金融体系中最主要的力量，但如今面临着重塑。

近期的中央金融工作会议对金融机构有了更为明确的定位，支持国有大型金融机构做优做强，当好服务实体经济的主力军和维护金融稳定的压舱石，严格中小金融机构准入标准和监管要求，立足当地开展特色化经营等。

回顾城商行的历史变迁。从1995年全国第一家成立至今，城商行已历经28年的探索与发展。出生之初便背负了沉重的历史包袱，再加上1998年的亚洲金融危机，该类机构当时不良率居高不下，甚至部分机构不良率超过50%。

之后，城商行通过资产置换、增资扩股、债务重组、收购兼并等方式处置不良资产，消化风险。2004年，原中国银监会主席刘明康提出城商行联合重组的构想，鼓励城商行在自愿的前提下，按照市场原则实现资本重组和联合。

在此后长达十余年的时间中，第一轮城商行重组案例此起彼伏。上海银行、徽商银行、江苏银行等头部城商行就成立于其间。

上一轮城商行重组逻辑与本轮不同。当时宏观经济处于上升周期，城商行采取“更名、改制、引战、上市”四部曲，主基调是“放”，淡化区域，完善治理，提升能力，做大做强。“在规模扩张的同时，实现业务的跨区域布局。”一位业内人士称。

“新一轮城商行重组主基调为‘收’，重心是回归本源，专注主业，处置风险，提升质量。”某金融监管表示。

上述资深人士称，城商行与国有大行区别在于区域性较强，与地方经济密不可分。高风险的城商行在兼并重组之后，对地方的重大战略、重点项目支持能力变强。监管部门正引导城商行扎根当地，回归本源。

多位银行业高管称，地方省政府给与省级城商行的支持力度加大，随着进一步的合并，再加上快速增长的新市民群体以及融资平台的需求，存活下来问题不大。

“我行的计划投放是，地方政府项目、地方企业集团、地方小微、地方个人各四分之一。”一家万亿元规模的城商行高管在接受《财经》记者采访时曾表示。

新组建的四川银行提出“坚持金融服务实体，服务区域经济，切实让利企业”。

山西银行也称，将投放重心聚焦于国企改革、普惠金融服务、绿色金融发展、乡村振兴等推动经济高质量发展上。辽沈银行称，“合理确定经营半径，坚守服务城乡居民，大力发展普惠金融”等。

“越来越多的城商行是围绕城市、政府布局，这是正确的选择。但由于城商行高管多来自地方任命，如何平衡城商行的独立性和地方政府的关系很难。防止过度干预是一大课题。”上述中小银行高管称。

农信社的起源更早，可追溯到1951年，新中国第一家农信社正式成立。几经周折，1996年，正式与农业银行脱钩，但当时大量农信社出现经营不善，甚至亏损。地方省政府负责处置风险，于是下设省联社。

随着省联社的登场，以及中国经济的高速发展，农信机构自身经营能力已得到极大改善。与之而来的是，省联社的管理体制与农商行之间自下而上的股权关系和自上而下的行政管理关系之间的扭曲。

2016年之后的多年，数个文件提及省联社“要淡化行政职能”，但动静不大。但在2022年之后，局面发生了变化。当年“中央一号文件”对农信社改革的表述中未再提及“保持农信社县域法人地位和数量总体稳定”。

也是在这一年，各方对农信社的改革逐渐形成共识：加强公司治理，激发经营活力，化解金融风险。“所有省联社改革的方向都是一样的，那就是要建立现代的企业制度。”2022年3月，时任中国银保监会主席郭树清称。

于是，区域经济较差的省份、高风险农信多发的区域有了更多选择，数单农信改革相继落地。

与其他类型银行相比，村镇银行成立时间较短。直到2007年3月，第一家村镇银行才在四川诞生。

在这之前，大行逐渐从农村撤出。据统计，截至2003年，国有商业银行一共撤销了3.1万多个县级以下营业网点。“当时农村金融供给严重不足，我们想通过新型金融机构来刺激农信社的成长。”一位改革亲历者对《财经》记者称。

2004年-2006年“中央一号文件”均指出：加快改革和创新农村金融体制……

积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织；鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股；大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法等。

在这种现实和政策背景下，中国进行了农村金融市场的增量改革，增加新型农村金融机构，包括村镇银行、贷款公司、农村资金互助社和准金融机构小额贷款公司。

当时，金融监管部门对村镇银行的发展目标定在了2000家，凡是有条件的县都可以有一家。但国有大行由于分支行众多，兴趣不大。村镇银行的设立不及预期，主发起行的持股比例被降到了15%。

在这期间，地方政府也表现出极大的热情，例如福建省政府2013年出台了《关于加快村镇银行组建和发展的指导意见》，争取到2015年末每个县至少成立一家村镇银行，使得福建省村镇银行完成县区域的全面覆盖。

2017年，村镇银行的数量首次超过1600家，此后并未大幅增长。也就是在这年10月，党的十九大作出“中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”重大判断。

金融的基础是经济状况。中国银行业格局的变化原因在于宏观经济的下行以及信贷市场供给加大。1991年-2015年之间，中国GDP（国内生产总值）增速均在7%以上，最近四年的增速分别是6%、2.2%、8.4%、3%。

而在2019年-2022年，银行业机构总资产大增，分别是290万亿元、319.7万亿元、344.76万亿元、379.39万亿元。

“当下，中央确立的方针是‘稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹’。在经济下行期，地方金融改革要把握好时度效，充分考虑机构和市场的承受能力，切莫运动式改革。”一位行业资深人士称。

合并后的银行正提升公司治理水平、强化股东股权管理等一系列措施

在“三期”叠加中，未来银行面临的压力将常态化。良好的公司治理机制是中小银行稳健经营的重要因素。

目前大部分中小银行已经建立了“双向进入、交叉任职”领导体制。加大对股东股权的监管力度，推动引入合格股东，清退问题股东，优化股权结构。监管部门也在开展常态化股权和关联交易专项整治，重点打击掏空中小银行的违法股东和高管。

在强化机制方面，新中原银行的策略是，持续监测主要股东经营情况和财务状况，夯实关联交易管理基础，并且规范主要股东行为。“梳理问题股东形成的历史原因，并持续推进问题股东清理工作。针对不同类型的问题股东，将采取不同的措施，稳妥化解历史遗留股权问题。”一位知情人士曾表示。

在省农商行/省联合银行以“上参下”的产权机制改革中，以股权作为纽带，引导分支行或基层行的投放，防范信贷风险。

即使在“下参上”的模式中，也更强调机制建设，例如浙江农商联合银行的“三级风险防控机制”：成员机构承担自身风险防范和处置的主体责任，浙江农商联合银行承担全省农商银行系统风险防范和处置的牵头责任，当地省政府承担全省农商银行系统风险处置的属地责任等。

在搭建“三会一层”的同时，人才机制也非常重要。“比如，实践中有一家小的金融机构，其不良中第一大单是董事长的朋友，第二大单是行长的家属，说明治理机制不健全的危害是很大的。”一位地方监管负责人曾表示。

“很多银行高管不具备持续经营银行的能力。若领导班子不够优秀、不够自律，则难以提高银行内生性，这几年各方努力促成的银行合并、补充资本、不良处置等可能会付诸东流。”上述中小银行高管称。

2021年底，监管部门开始鼓励和支持大型银行保险机构临近退休的专业人才，通过市场化双向选择，到中小银行保险机构担任高管、高级管理人员、独立董事或外部监事等职务。不过，目前尚未见到太多成功案例。

上述中小银行高管建议，中小银行具有更高的相似性，也应鼓励不同地区银行高管之间的流动，建立相关机制，可借鉴“援疆政策”，将江浙优秀的人才引入到东北、华北、西北等地区。

过去未形成对问题银行的常态化协作处置机制，影响处置效率，例如职责分工存在模糊地带；风险损失分摊机制不清晰。“甚至部分省份在风险处置中未体现原股东吸收损失、承担风险的自救责任，这易引发地方道德风险，将损失上移中央。”一位地方监管人士称。

“部分省份对银行业处置方式及流程不够明晰和细化，过于担忧处置对当地金融生态环境影响，对市场化处置方式持排斥态度，容易导致处置被延误。”上述地方监管人士称。

这一局面正在改变。“要切实把握好权和责的关系，健全权责一致、激励约束相容的风险处置责任机制。”近日，中央金融委员会办公室、中央金融工作委员会指出。

在监管方面，基层派出地区人员薄弱、缺乏责任追究机制。11月10日，北京大学国家发展研究院教授、副院长黄益平在公开演讲中表示，要对监管政策的实施进行问责。这几年金融体系出了很多风险，但几乎很少有监管官员承担责任，这样他们就缺少必要的负面激励。当然，追责的前提一是明确职责，二是确保独立性和权威性。

另外，增加监管部门的编制与经费。黄益平称，这些年监管效果不好，还有一个重要的原因是监管资源严重短缺。人手不够，“顾不过来”就很正常。看市场结构、产品种类以及投资者数量，金融行业的复杂性更是明显增加，但监管部门的编制跟不上这样的变化。

同时，黄益平还提到，金融监管的目标是保障公平交易、保护金融消费者、维持金融稳定。其他的一些政策目标，比如资产价格的水平、宏观经济的波动、金融行业的发展等，不是金融监管部门的责任，应该把发展的责任从监管部门分离出来。

“赋予监管部门一定的专业独立性与权威性，要赋予充分的权威性与丰富的政策工具，按照已经确定的政策目标来评价它们的工作，但不要干预它们的具体举措。”他称。

同时中央监管部门也指出，持续加强机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，不断提升监管专业性、权威性和透明度。压实监管责任，加强中央与地方监管协同，健全监督问责机制，加大监管问责力度，强化“对监管的监管”。

在一位资深银行从业者看来，应提高监管韧度、降低监管刚度、增强专业度，监管机构人员能熟知金融机构业务。“金融监管和金融创新应该寻求平衡点，不能脱离实际，避免做出为消除风险但导致风险发生的动作。”他称。

而针对问题金融机构处置机制，中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室主任郑联盛提出五个可进一步明确、改革或优化之处：问题金融机构处置的法律体系和相关制度规范；问题金融机构的判定标准、触发条件和处置流程；问题金融机构处置工具及其使用；公共资金使用机制；地方政府在问题金融机构处置过程中的角色。

银行业还需“防未病”。2023年初，有资深监管人士称，完善针对评级良好机构的预警体系，应充分利用现有数据库，丰富预警指标体系，扩展定量指标，如股权集中度等；创新定性指标，如公司治理、企业文化等；完善法律法规体系，明确硬约束早期纠正机制的法律地位，明确时限要求，增强强制性等。

“抓早抓小治未病，持续完善金融风险监测、识别、预警、处置体制机制，强化风险源头管控。”近日，中央金融监管部门再次强调。

(本文刊于2023年12月18日出版的《财经》杂志)