关键词：营商环境

【编者按：目前，我国地方政府“放管服”改革在取得成绩的同时，也存在着困境，导致改革困难重重。地方政府“放管服”改革中存在着权力下放含金量不高、政府监管发展滞后、服务水平有待提升等问题。这些问题的成因是复杂的，从公共性角度来看，则反映了服务意识薄弱带来的改革动力不足、狭隘政绩观导致的改革形式主义以及部门利益侵蚀下改革的碎片化等。2013年以来，地方政府在“放管服”改革中采取了诸多措施。总体来看，“放”的力度要大于“管”和“服”，但在“放”“管”“服”各个方面都存在着有待解决的问题。在“放”的方面，在国务院各个部门权力下放的示范效应下，地方政府也纷纷下放权力，并制定权力清单、责任清单。但是，权力下放存在着含金量不高的问题，“数字政绩”也出现在“放管服”改革中。以某县级政府为例，从数量上看，该县级政府承接了大量下放的权力，但是一些权力属于常年几乎没有事项需要办理的权力，如“猎捕非国家重点保护陆生野生动物狩猎证核发”“驯养繁殖省重点保护野生动物许可”等事项；承接的“备案类”事项多于“许可类”事项，在涉及资产投资和企业经营的一些重大项目和重要事项方面的许可类审批权限较小；有的甚至是在玩弄数字游戏，将一些权力拆开来下放，达到下放权力数据漂亮的目的。不仅如此，还有一些下放的权力由于专业性较强，并没有考虑下级政府是否具备承接能力，导致权力下放效果并不理想。在“管”方面，加强监管是“放”的应有之义。在改革过程中，借助于互联网技术，事中事后监管体系逐步成型，“双随机、一公开”得到贯彻，“谁主管、谁监管”的要求得以确立。“双随机、一公开”的提出，出发点是好的，如果能够彻底得到落实，结果也较为理想。但现实是基层的执法力量非常薄弱，很难达到“双随机、一公开”的要求。以基层市场监督管理局为例，大量的工作人员只熟悉某一环节的监管执法工作，对市场监督管理局成立之后的新工作不能完全适应，从系统中抽取到这些人员之后，很难保证他们能够胜任某次具体的执法工作。在“服”的方面，公共服务供给是政府的核心职能，建设服务型政府也是现代政府职能转变的必然要求，各级政府都致力于优化政府服务。各地方政府做出了一些代表性的承诺，如“一次受理”“一窗受理”“只跑一次”“最多跑一次”等，这些都是改革创新的表现。但政府承诺是需要以工作人员良好的服务意识、政府部门健全的管理制度、政府内部上下左右贯通的信息沟通等为基础的，目前在这些方面各级地方政府还有很大的提升空间。以信息沟通为例，现实中要让企业、公众少跑腿、不跑腿就需要优质的信息平台，不能各层级政府各自一个平台、各部门各自一个平台，彼此之间不联通、不共享。但现实中的信息烟囱、信息壁垒客观存在着，信息没有得到很好地整合。业务系统林立，网上平台分割，难以实现信息横向联通，信息处于碎片化状态，办事效率受到影响。我们认为，地方政府“放管服”改革应以公共利益为旨向，做好战略规划，突破部门藩篱，以法律法规为依归，促进改革规范、深入进行，切实理顺政府与市场、社会的关系，从根本上转变政府职能，充分发挥政府在推动经济发展中的保障作用。首先，实现“放管服”改革精准改革的关键是建立健全放管服工作运行机制，要把顶层设计的工作作为全部工作的重点。完成“放管服”改革，要用创新的思维对改革的路径进行研究，保证“放管服”改革系统的完整性，根据各个地区的实际情况完善改革机构的职能权限，保证“放管服”改革的顺利进行。建立健全完善的“放管服”领导管理机制，充分发挥信息共享的优势推动体制建设的步伐。突出领导职权的权威性，针对任务的重难点完善改革的路径。在建立完善的工作运行机制的同时应该加强政府部门的办事结果的评价机制，将审批的事项及办事流程详细的展示在智能化信息一体化平台中，保证群众的的知情权，在自我评价的环节发现工作中的不足之处并予以改正。例如：合肥在进行“放管服”改革的工作中，全局部署安排，协调“破立”关系，强化全市领导部门之间的组织领导，根据“整合思想”对不同的维度实施整体化的改革，要求政府及相关的部门开展分层管理，逐步优化部门的规范性文件，建立健全完善的监督抽查机制，从而有效的推动“放管服”改革的顺利进行。建立健全完善的“放管服”监督管控机制，从而有效的提升“放管服”改革的效率。充分利用信息现代化科学信息技术的优势，根据各地区发展的实际情况及时更新监督管控理念，利用微博、微信公众号等传播媒介提升群众的监管参与度。其次，加强政府政务服务体系建设，以人民群众的根本利益为出发点，为群众提供便利的办事途径。加强权力清单的管理工作，保证权力清单材料的完整性，满足群众的实际需求，为群众的困难诉求提供便利。充分利用互联网技术的优势，优化政务服务的相关职能，建立健全各地区的政务服务网，加强工作人员的专业技能培训工作，确保录入数据的准确性，提升政务服务的办事效率。加强政府政府服务中心建设，完善政务服务中心体系，做好政府政务服务中心的管理工作，实现资源的优化配置。“放管服”改革是一场深刻变革，改革难度大，但意义深远。改革的系统性带来了改革的复杂性，政府职能转变需要重新梳理政府与市场、政府与社会之间的关系，牵扯到不同层级政府之间、政府与其他力量之间的关系处理；系统性也包含着改革带来的巨大收益，减少行政审批事项、改革商事制度、清理审批中介、实行减税降费、加强事中事后监管、优化政府服务等都切实推进了政府职能转变，以政府权力的减法换来了市场活力的增加。从进一步的改革来看，无论是中央政府顶层设计的强化，还是地方政府创新的不断涌现，都使“放管服”改革更加生机勃勃。地方政府还是要在深刻认识这场改革的深远意义基础上，按照中央政府的统一部署，借鉴其他地方政府的有益经验，抓住改革的关键事项，因地制宜地采取措施，保证改革的稳妥发展。】

习近平总书记高度重视优化营商环境，多次强调要处理好政府和市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，保护和激发市场主体活力。以经济技术开发区、高新技术开发区等为主体的各类产业园区，既是产业发展的主阵地、项目建设的主战场，也是营商环境的展示区、改革开放的试验田。应以优化产业园区营商环境为突破口和主抓手，坚持问题导向，聚焦企业需求，着眼创新升级，对标国际一流，引领带动全社会持续优化营商环境。

一、江苏优化产业园区营商环境所取得的成效

江苏是全国园区经济大省，目前共有经国务院、省政府批准设立的开发区158个，其中国家级开发区47个（经开区27个、高新区17个、旅游度假区2个、保税港区1个），省级开发区111个（经开区90个、高新区21个），国家级经开区、高新区数量均位居全国第一。各类开发区吸纳了全省36%的就业，创造了全省50%的经济总量和一般公共预算收入，集中了全省60%的固定资产投资、70%的规模以上工业增加值、80%的实际使用外资和外贸进出口、90%的1亿美元以上工业外资大项目。近年来，江苏省委、省政府高度重视优化产业园区营商环境，省有关部门和各园区积极探索并取得了明显成效。

不断完善制度体系。2018年在全国率先出台了《江苏省开发区条例》，2020年印发了《关于推进全省经济开发区创新提升打造改革开放新高地的实施意见》《关于促进全省高新技术产业开发区高质量发展的实施意见》，2022年制定了《江苏省优化营商环境行动计划》，明确了优化产业园区营商环境的目标、路径和举措，从顶层设计入手构建起优化产业园区营商环境的制度体系。

持续加大放权力度。本着简政放权、能放尽放的原则，全省各地将市场准入、投资建设审批等经济管理权限下放给开发区：省级经开区行使县（区）经济管理权限，对发展效益高、办件体量大的经开区试点赋予设区市经济管理权限；赋予国家级高新区与设区市同等的经济管理审批权限，对省级高新区赋予与县级市同等的经济管理审批权限。

深入推进区域评估。在全省开发区深入推行环评、能评、安评等事项区域评估改革，变“单个项目评”为“区域整体评”，变“企业付费”为“政府买单”，变“申请后审批”为“申请前服务”，为园区企业投资项目审批减事项、减环节、减时间、减材料、减费用。目前，区域评估工作已在全省158家省级以上开发区以及自贸区、新区等区域全面开展，全省开发区已有3300多个项目免费共享评估成果。

全力落实惠企政策。狠抓中央和江苏出台的一系列保护支持市场主体的政策措施落实，确保相关优惠政策直达园区企业，切实解决企业特别是小微企业在租金、税费、社保、融资等方面的难题；加强与企业的沟通交流，最大限度地缓解新冠肺炎疫情对生产经营造成的不利影响，帮助企业尽快走出困境。2021年，全省新增减税降费超1000亿元，新登记市场主体共258.5万户，为全省园区经济发展注入了更多活力。

二、优化产业园区营商环境目前面临的主要问题

总的来看，近年来江苏在优化产业园区营商环境方面取得了显着成效，但与国际先进水平相比还有距离，与高质量发展首要任务要求和市场主体期盼对照仍存在差距。在优化产业园区营商环境方面，存在一些共性问题：

经济管理权限“不愿放”和“接不住”问题并存。一方面，选择性放权和拆分式放权依然存在，部分地方政府下放初审权却保留决定权；另一方面，一些专业性强的审批事项，部分园区接不住、接不好，直接影响到简政放权的改革初衷。部分园区反映，目前规划、立项、土地、环保、安监等关键环节权力下放不够，大部分审批窗口都是市级部门派驻，甚至个别已经下放的权限又被收回，园区自主性受到制约。部分企业反映，办理生产、经营审批事项时，既要去政府相关部门，又要去园区管委会相关部门。部分园区反映，下放权限“只划事不划人”，特别是海洋、大气监管等专业性强的审批事项，园区缺乏相应的专业力量，既管不了也管不好。一些园区受制于各种条条框框的限制，改革示范功能有所弱化，创新引领效应出现减退，迫切需要深化体制机制改革，激发高质量发展新动能。

“重审批、轻监管”现象仍然不同程度地存在。事中事后监管仍存在诸多薄弱环节。部分园区反映，审批信息推送到监管部门的仅为基本许可事项信息，获得的有效信息量较少，信息不对称极易造成监管漏洞。地方政府部门反映，目前部门间监管边界尚不清晰，尤其是对新经济、新业态的监管错位、不到位问题突出。以物流园区和物流业安全监管为例，行业主管部门（交通局）与安全监管职能部门（应急局）均认为不属于自己监管范畴。有企业主反映，部分行政监管部门不能正确处理好监管与服务的关系，自身执法力量薄弱，执法能力不强，仍然存在以罚代管现象，不仅增加了企业负担，甚至在某些领域埋下了安全生产隐患。必须强化制度创新和技术创新，完善园区监管体系，加强和规范事中事后监管。

政务服务便利化还有提升空间。全省园区积极推进“不见面审批”“一网通办”等改革，不断提升政务服务效能，最大限度地避免企业“来回跑、多头办”。但调研发现，部分园区政务信息基础设施建设相对滞后，系统整合不充分、数据无法共享、业务缺乏有效协同等问题仍不同程度存在。部分政府部门反映，目前市政务服务平台不能对接的系统多达46个，其中国家部委系统33个、省级系统13个；涉及425个审批服务事项，市场、税务、公安等多个部门业务系统独立存在，“一网通办”实施难度大。部分企业反映，环保、应急等部门使用不同的审批与管理系统，由于相关系统数据尚未完全连通，需要重复登录多个系统平台手动录入数据，负担较重。部分园区反映，目前仍缺少为企业服务的专门部门和“一口式”服务机制，企业为解决一件事要跑多个部门，办事比较难。少数部门仍存在数据专有化观念，审批服务中部分数据资源不回流、不落地，导致企业对数据共享的满意度、获得感不足，从而弱化了改革效果。

惠企政策尚需进一步加大力度，落到实处。近年来，全省园区推出了一系列具有江苏特色、含金量高的政策举措，增强了市场主体的获得感，帮助部分困难企业渡过了难关。但调研中部分园区反映，目前园区给予大项目、大企业的扶持力度很大，但对小微企业、各类创新创业集聚区还缺少相应鼓励和扶持政策，亟待补充完善。部分企业反映，对园区出台的一系列扶持优惠政策了解得不多，不知道自身是否符合条件，以及找谁对接、如何兑现，能够用好用足政策的企业很少。还有企业反映，项目引进投产后，有的非因法定事由随意取消或拖延兑现惠企承诺，给投资者带来了负面影响。这其中有企业自身的问题，但更主要的还是由于政策力度不够，覆盖面不足，加之部分园区宣传解读、细化执行不到位，没有把相关政策向企业宣传好、解释透，在精准对接方面也做得不够好。个别园区的涉企承诺悬空走样，更是极大损害了政府公信力，并对企业发展信心带来负面影响。

三、进一步优化产业园区营商环境的对策建议

在当前国际环境复杂多变的形势下，以产业园区为突破口和主抓手进一步优化营商环境，对充分激发市场主体活力、加快形成新发展格局意义尤为重大。江苏省第十四次党代会提出，持续优化市场化、法治化、国际化营商环境，努力将江苏打造成为全球最具吸引力和竞争力的投资目的地。

推动园区放权赋能，进一步降低企业制度性交易成本。放权是激发企业活力和园区创造力最有效的举措。一是持续深化园区体制机制改革。根据园区实际需求精准放权赋能，既要赋予园区更多经济权限，提高服务效能和办事效率，又要考虑园区监管能力实际，确保接得住、接得好。二是进一步优化机构职能设置。突出经济发展主责主业，使人员和资源向招商引资一线和服务企业一线集聚，实行大部门制改革和扁平化管理，不与地方党政部门搞上下对口。三是持续推行区域评估。园区统一对土地勘测、矿产压覆、地质灾害、水土保持、文物保护、洪水影响、地震安全性、气候可行性、环境评价等事项实行区域评估，评估成果供新项目免费使用。四是推进工程建设项目审批制度改革。借鉴自贸试验区经验做法，综合运用区域评估、帮办代办、并联审批等改革举措，探索“拿地即开工”试点，促进项目尽快落地。

创新园区监管方式，进一步推动企业规范发展。只有管得好、管到位，才能放得更开，减得更多。一是进一步健全审管联动机制。深入推进部门联合“双随机、一公开”监管，探索建立集合审批、监管、执法和信用信息互联互通的管理平台，实现市场主体信息的实时传递和无障碍交换，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，促进依法行政、执法公正。二是深入推进“互联网+监管”改革。运用大数据、云计算、物联网等信息技术，加强园区市场主体信用信息归集共享、统一管理，强化线上线下一体化监管。三是积极探索信用监管制度改革。推进市场主体相关公共信用综合评价和行业信用评价结果应用，对信用较好、风险较低的市场主体，合理降低抽查比例和频次。此外，对层出不穷的新技术、新产业、新业态、新模式，本着鼓励创新的原则探索审慎监管，在防范好风险的同时推动新经济健康发展。

提升政务服务水平，进一步降低企业运营成本。为企业提供充裕的公共产品和高效便捷的公共服务，是各类园区主管部门的重要职责。一是切实提升“不见面审批”能力。大力推进“互联网+政务服务”，完善一体化政务服务平台，推广电子证照、电子印章、电子档案应用。二是持续推进“一网通办”。推动园区更多政务服务实现线上“一地认证、全网通办”，线下“收受分离、异地可办”，聚焦市场准入和投资建设领域的行政审批事项，在“减环节、减材料、减时间”上持续发力。三是全面推进“一件事”改革。集成办理关注度高、面广量大的高频事项，分类制定和公布园区企业“一件事”清单，为企业提供更加便捷的套餐式、主题式集成服务。

强化园区政策供给，进一步降低企业要素成本。制定并落实让企业更有获得感的政策举措，既“留住青山”，又让“青山常绿”。一是进一步优化土地资源配置。地方政府在编制国土空间总体规划时，要综合考虑园区区域环境、产业发展、基础设施等因素，统筹安排空间布局，保障重大项目用地需求，支持新产业、新业态按规定兼容复合利用。同时，盘活利用存量土地，积极推进低效用地再开发。二是进一步强化财政金融支持。提升省级以上园区的财政自主权，完善财政预算管理和核算制度，加强对园区的金融服务，积极促成重大项目落地，降低企业融资成本。三是持续深化“双招双引”“创新在高校、创业在园区”机制。鼓励园区与高校院所结对共建，支持人才带项目、带技术、带团队入园创新创业，加快产业人才向园区集中，提高园区全要素生产率。四是高质量实施《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。对标高标准国际经贸规制，进一步推动制度型开放，提升投资贸易便利化水平，让园区成为吸引全球优质要素资源的强大引力场。（作者系江苏省人民政府办公厅参事业务处处长）

本文摘录自《地方经济发展研究报告》2023年7月号