数年来，美国官员和国际观察人士一致认为，“基地”组织的威胁主要来自其在也门和非洲的分支。虽然美国国家情报总监办公室发布的题为《2024年度美国情报界威胁评估》的报告没有表明“基地”组织的非洲分支对美国本土构成直接威胁，但该报告将非洲描述为“逊尼派全球圣战的重心”。在美国国会的指导和监督下，美国宣布打击“基地”组织的多方面政策，包括军事行动、对外合作、制裁和执法活动等。

背景

上世纪七十年代末，苏联军队出兵入侵阿富汗，与阿抵抗力量之间展开一场侵略和反侵略战争。1988年，本·拉登集结了一群阿拉伯和外国老兵，成立了“基地”组织；这群老兵是阿富汗战争中由美国在背后支持的阿抵抗力量。“基地”组织成立的目的是在世界各地的冲突中支持伊斯兰主义事业，在当时主要是为了击退入侵阿富汗的苏联军队。1991年海湾战争后，该组织以反对沙特阿拉伯允许美国军队驻扎的决定和其他不满为由，将美国作为其主要目标。1991年，本·拉登离开其家乡沙特阿拉伯前往苏丹；1996年，塔利班在阿富汗掌权，向“基地”组织成员和其他武装伊斯兰分子提供庇护，阿富汗由此成为“基地”组织的主要据点。

“基地”组织在“9·11”袭击之前，就对美国及其盟国的目标进行了恐怖袭击，这包括1998年其炸弹袭击美国驻肯尼亚和坦桑尼亚大使馆（之后美国对位于阿富汗和苏丹的目标发动了空袭），和2000年袭击部署在也门的美国“科尔”号驱逐舰（USS Cole）。1999年，美国将“基地”组织列为“外国恐怖组织”（FTO）。在“9·11”事件后，美国发动军事行动，推翻了阿富汗塔利班政权，并在全球范围内扩大了反恐行动。“基地”组织的一些领导人逃到了巴基斯坦；2011年，美国宣布在巴基斯坦击毙了本·拉登。在“9·11”事件之后的几年里，“基地”组织继续对美国和西方国家的目标发动袭击，但未在美国境内成功发动过重大袭击。

被袭击的“科尔”号驱逐舰

领导人

本·拉登死后，跟随其十多年的副手艾曼·扎瓦希里（Ayman al Zawahiri）担任“基地”组织的领导人。一些观察人士将扎瓦希里领导下的“基地”组织面临的所谓困境（包括未能在美国境内发动袭击）归因于扎瓦希里不如本·拉登有领导魅力。另一些人则认为，扎瓦希里更为克制的做法实际上为“基地”组织的分支创造了空间，使其能够依据所在地情况调整战略，并对当地社区造成影响。

本·拉登与艾曼·扎瓦西里

2022年7月31日，美国宣布扎瓦希里在阿富汗首都喀布尔被美国无人机击毙，不过“基地”组织和塔利班都没有正式承认扎瓦希里已经死亡。“基地”组织也没有宣布扎瓦希里的继任者，不过联合国制裁监察员（UN sanctions monitors）和其他机构推断该组织的实际头目是前埃及特种部队上校赛义夫·阿尔·阿德尔（Sayf al Adl）。据报道，阿德尔居住在伊朗。虽说逊尼派的“基地”组织和什叶派的伊朗伊斯兰共和国历来敌对，但伊朗政府还是允许一些“基地”组织成员在其领土上活动。“基地”组织领导人可能认为伊朗相对不受美国反恐压力的影响；而伊朗领导人可能认为“基地”组织在其领土上的存在可以作为对抗美国的筹码，同时也能利用与该组织的联系支持其他反对美国的力量。

赛义夫·阿尔·阿德尔

组织架构

“基地”组织在成立之初是一个等级森严的组织，成员人数相对较少，分布范围也很有限。在“9·11”空袭事件之后，“基地”组织核心领导层被逐渐削弱、地区分支机构增加、以及2014年，“伊斯兰国”（IS）崛起，挑战了“基地”组织自称为全球伊斯兰恐怖主义领导的地位，这些因素改变了“基地”组织。

长期以来，分析人士一直在争论如何描述“基地”组织领导层与宣誓效忠该组织的团伙之间不断变化的关系，以及自称隶属于“基地”组织的分支之间的关系。根据《2022年度美国情报界威胁评估》报告，“基地”组织似乎已经“改变了核心领导层直接指导恐怖袭击计划的模式，而是将作战责任移交给了地区分支机构”。传统的权力格局甚至可能已经逆转——分支机构目前在为“基地”组织的核心领导层提供资源并支持其存在的合理性。《2024年度美国情报界威胁评估》称，“基地”组织“在非洲大陆和也门的分支将维持其全球网络，同时该组织保持其以美国和美国公民为目标的战略意图”。“基地”组织作为一个在意识形态上煽动恐怖主义的组织可能会持续存在，反对美国在世界各地的利益，并抓住时机介入地方冲突来推动自身的目标或是获取更多参与者的效忠和支持。随着时间的推移，“基地”组织的身份认同和组织架构等要素的相对平衡发生变化，可能反过来促使美国反恐工作的重点发生变化。

在阿富汗的地位

2021年，塔利班在阿富汗重新掌权，对“基地”组织产生了复杂的影响。塔利班和“基地”组织是长期盟友，联合国制裁监察员在2024年初报告称，尽管塔利班努力“限制‘基地’组织的一些活动”，但二者的“关系仍然牢固”。联合国制裁监察员还传达了阿富汗及其周边地区政府的评估结果，即“基地”组织“继续在该地区构成威胁，并且这些威胁的影响可能超出该地区”，同时也指出“该组织目前无法进行远程复杂攻击”。后一项评估在很大程度上与美国政府的评估一致，即“基地”组织目前处于“行动低谷”，并在阿富汗保持“低调”，以遵守塔利班“反对进行外部行动和招募的指令”。

全球分支

地区局势的变化为“基地”组织在中东和北非的分支机构创造了机会，尤其是2003年在美国入侵伊拉克以及2010年底爆发“阿拉伯之春”抗议活动之后，中东地区一些国家陷入不稳定局势。“基地”组织的分支机构还利用了索马里和萨赫勒地区的地方冲突和政治危机来推动自身的发展。

“基地”组织分支

“基地”组织伊拉克分支（AQI）。2004年，居住在伊拉克的约旦国民阿布·穆萨布·扎卡维（Abu Musab al Zarqawi）成立了“基地”组织的第一个分支——“基地”组织伊拉克分支。2006年，“基地”组织伊拉克分支更名为伊拉克“伊斯兰国”（ISI）。2011年，随着叙利亚安全局势的恶化，“基地”组织伊拉克分支/伊拉克“伊斯兰国”分出一部分势力，以“努斯拉阵线”（Nusra Front）的名义在叙利亚开展行动。“努斯拉阵线”很快成为叙利亚最强大的武装组织之一。2013年，“基地”组织伊拉克分支/伊拉克“伊斯兰国”头目阿布·巴克尔·巴格达迪（Abu Bakr al Baghdadi）试图将“努斯拉阵线”纳入他的领导之下，成为伊拉克和叙利亚“伊斯兰国”的一部分。“努斯拉阵线”和“基地”组织均拒绝了巴格达迪的要求。2017年，“努斯拉阵线”与其他叙利亚派系合并，成为“沙姆解放组织”（HTS）。“沙姆解放组织”领导人控制叙利亚东北部伊德利卜省的大部分地区；该组织的领导人显然试图与“基地”组织保持距离，并在其控制的地区袭击了一些“伊斯兰国”人员。“宗教守护者”（Hurras al Din）组织是从“沙姆解放组织”分离出的一个组织（也是其竞争对手），该组织被认为与“基地”组织关系更密切，但实力不敌“沙姆解放组织”。

“基地”组织阿拉伯半岛分支（AQAP）。在美国的支持下，沙特在2005年瓦解了“基地”组织在沙特的一个分支，只留下零星的几个团伙。2009年，这些团伙与也门的“基地”组织成员联合成立了“基地”组织阿拉伯半岛分支。美国在2009年将其指定为“外国恐怖组织”。在也门经历“阿拉伯之春”后陷入不稳定局势和爆发内战的背景下，“基地”组织阿拉伯半岛分支迅速发展。该分支可能比“基地”组织的任何其他分支都更试图在美国和欧洲实施和煽动袭击。虽然由于持续的反恐压力和内部分歧，“基地”组织阿拉伯半岛分支“正在衰落”，但其“仍然是也门最具效力的恐怖组织，意图在该地区内外开展行动”。据报道，“基地”组织当前实际头目赛义夫·阿尔·阿德尔的儿子居住在也门，“与‘基地’组织阿拉伯半岛分支的领导层关系密切”。

索马里“青年党”（Al  Shabaab）。随着“基地”组织与其阿拉伯半岛分支等分支机构的国际影响力不断扩大，“基地”组织吸引了相同想法的团体。索马里“青年党”的创始人与“基地”组织有关联；2008年，美国将索马里“青年党”列为“外国恐怖组织”；2012年，“青年党”正式效忠“基地”组织。“青年党”在2000年代中期占领了索马里中部和南部的领土，并对索马里境内的目标及其邻国的国际目标发动了袭击。美国官员曾表示，“青年党”是“基地”组织规模最大、资源最丰富的分支。据报道，“青年党”拥有约7000至12000架战斗机，年收入“超过1亿美元”。2023年8月，索马里政府对“青年党”发动了进攻，此后“青年党”一直“停滞不前”。

“伊斯兰马格里布基地组织”（AQIM）。20世纪90年代，阿尔及利亚爆发内战，其中一个派系就是“伊斯兰马格里布基地组织”的雏形。该派系宣誓效忠“基地”组织，并在2006到2007年间更名为“伊斯兰马格里布基地组织”（AQIM，又称“基地”组织北非分支）。2011年之后，“伊斯兰马格里布基地组织”的重心向南部、东部转移，分裂出许多派系和地方分支。尽管“伊斯兰马格里布基地组织”在北非的活动已经减弱，但其中一些分支却增强了，最著名的是“支持伊斯兰和穆斯林组织”（GSIM或JNIM）。该组织成立于2017年，由“伊斯兰马格里布基地组织”的萨赫勒分支、“穆拉比通”（Al Murabitoun）分支和两个总部位于马里（西非国家）的组织合并而成。2018年，“支持伊斯兰和穆斯林组织”被美国定性为“外国恐怖组织”。该组织在马里和布基纳法索最为活跃——这两个西非国家的军政府夺取了政权，驱逐了法国反恐部队，并加强了与俄罗斯的安全关系。“支持伊斯兰和穆斯林组织”和与该地区的“伊斯兰国”分支的关系在“局部缓和”和直接作战之间来回交替。“支持伊斯兰和穆斯林组织”还扩展到西非沿海国家的部分地区。

美国的应对政策

美国打击“基地”组织的行动已有二十多年，涉及一系列广泛的政策领域。自2012年以来，美国至少对位于七个国家的“基地”组织目标进行了空袭。

2021年，美国从阿富汗撤军，并启动了“持久哨兵行动”（Operation Enduring Sentinel），美方称其为美国在阿富汗境外开展“超视距”反恐行动的任务，以应对来自阿富汗境内的威胁。

2021年早些时候，时任总统特朗普下令从索马里撤军；2022年，拜登总统下令再次向索马里部署美国军队。

驻扎在尼日尔的1000多名美军负责情报、监视、侦察（ISR）和安全合作；2023年，尼日尔发生政变；2024年4月，在尼日尔军政府废除美国驻军地位协议后，美国宣布从尼日尔撤军。

美国寻求通过与地方伙伴合作，借助其力量来打击“基地”组织和其他恐怖主义威胁；合作方式包括提供安全援助，并在某些情况下提供后勤、情报和/或咨询支持等。一些观察人士认为，这些合作需要美国在地方建立军事存在才能取得成功。美国还致力于加强伙伴国家的民事执法能力和治理能力。

美国的政策制定者还寻求其他方式打击“基地”组织和其他恐怖组织，譬如解决招募极端分子的驱动因素，通过制裁和其他手段阻断“基地”组织及其分支的资金来源，并起诉在美国向该组织及其分支提供支持的个人。美国国会通过监督行政部门的反恐政策和实践，以及授权和拨款美国用于反恐活动的资金，缓解了“基地”组织分支机构长期存在这一问题。美国国会定期审议关于2001年颁布的《使用军事力量授权法》相关条令的废除或修订，也可能对美国打击“基地”组织及其分支的行动产生影响。