2020年4月，海南省三沙市设立了两个市辖区（西沙区、南沙区）。至此之后，我国仅剩下4个不设区的地级市。广东东莞就是其中之一。

第七次人口普查显示，东莞全市常住人口已达1046.7万！这样一个千万级人口大市，却为什么一个区、一个县都没有呢？

1.为什么没有区县

事出必有因。首先，从区划历史上看，东莞市是从原东莞县直接升级来的。东莞县曾隶属于佛山专区、惠阳地区等地，升级过程中从未合并其他区域，始终保持原有县的地盘。这点是东莞与其他有区县地级市的不同之处。

一般在新设地级市时，往往会并入周边的几个县以壮大规模。如安徽的亳州和阜阳分家时，带走了周边3个县，原亳县的地盘整体改为了谯城区。广东珠海设地级市后，也划入了周边的斗门县。

与东莞同样性质的是广东中山市，他由原中山县升级而来，过程中未有其他县划入，地盘维持不变。中山也是一个不设区的地级市。

另外，深圳的地盘也仅等同于原来的宝安县。但深圳的经济过于突出，人口密集，在管理压力之下，截至目前，深圳逐步设立了9个市辖区。而东莞的经济和人口，相比深圳还有一定差距。

从文化上讲，改革开放之前，东莞和整个珠三角同其他东南沿海地区一样，本土宗族、村社势力庞大。改革开放之初，上层提出了发展框架，而更具体的落实和执行，则依赖于广大的基层。

这时，本土村社形成的基层集体力量就发挥了重要作用。所谓集中力量办大事，在集体的协调和支持下，民间资本快速聚集，整合土地资源，建设厂房、引进生产线。依靠临近深圳、香港的优越地理位置，私营的外向型经济蓬勃发展。

也就是说，东莞的经济发展进程，是自下而上的。从一开始，东莞的中小型乡镇企业就遍地开花，时至今日，也占有不小的比重。

早期，为了提高效率和灵活性，东莞的市一级提出“扁平化”运行策略，即保持原有的乡镇格局，不设市辖区这个“中间夹层”。市级命令直接传导到镇级，镇级发生了什么情况也直接反馈到市级。而在省级层面，也有意利用已有基础，将东莞作为一个市直管镇的试验田。

其他城市的发展，是以地处市区的经济开发区作为主导，周边乡镇农民进城，人口向市中心集聚。而东莞，则是每个镇都有自己的企业，吸引珠三角以外的人来打工。每个镇的规模都在不断扩大，最终各镇的民房、厂房连成一片，镇和镇之间的边界难以区分，织成像一张大网一样的整体建成区形态。

经济基础决定上层建筑。在实践中，随着市一级下放权力和镇区本身的扩张，各镇的权限越来越大，镇长、书记都高配到了处级。镇下属的很多机构，都是按照别人家的“县”来配置的。

各镇之间在明里暗里，也是处于“相互竞争”的状态，更不愿弄出一个市辖区管着自己。而客观上，各镇在竞争中也确实得到了发展。这套运行机制既然已经取得了可见的成果，就难以被轻易改变。

2.分镇人口

总之，因为上述种种原因，东莞至今未设立正式的市辖区。其名义上的区划架构，仍由4个街道、28个镇和1个产业园组成。

（在俗称上，一些人会将东莞的4个街道称为“区”，即所谓莞城区、东城区、南城区、万江区。但正式来讲，他们实际上都是街道。）

上表为东莞市各镇街第七次人口普查情况。从表中可以看出，东莞的人口膨胀十分剧烈，平均每个镇街有32万人。这个人数如果放到其他普通地级市，完全相当于一个区县的规模。

东莞甚至出现了不少50万人以上的“大镇”，包括寮步、大朗、长安、虎门、厚街、塘厦等。其中人口最多的虎门镇（发生过著名的虎门销烟事件），人口高达83.8万，相当于一个中等城市。

从卫星图上也可以看出，这些所谓的“大镇”，建成区相互连在一起，全境不是住宅就是厂房，农田极少，完全满足被称为“城市”的条件。放到别的地方，早就设立市辖区了。

其实，东莞的这些镇也不是一开始就这么多人的。改革开放初期，各镇的户籍人口也不过几万到十几万，放到全国看也仅是中等偏大的镇，规模并不算夸张。只是随着外来人口的流入，其数量数倍于本地人口，各镇才逐步膨胀到今天这个样子。

那么东莞的区划现状，有改革的必要吗？要不要效仿其他城市设立市辖区呢？

3.要不要设立市辖区

这个问题其实还是值得考量的。

我国发展到今日，早已不能再延续起步期那种粗放的经济模式。对于东莞而言，也要保障环保和低能耗的需求，再度整合、调配各方面资源，向产业链中高端发起冲击。

这就需要优化市域空间结构，突出区域功能侧重，避免各镇街同质化发展，避免“单兵作战”。各镇之间不能再发生问题互相扯皮，甚至恶性竞争。

而以东莞各镇的体量，若是分别独自承担新的任务，尚显单薄。且各镇之间群雄争霸的态势，也不利于实现优势互补、互利共赢。

未来，伴随着工厂智能化、无人化的大趋势，劳动密集型企业的空间越来越受到压缩。对东莞而言，挑战来了。若能设立正式的市辖区，提供比镇街高一档次的配套，那么对高技术制造业的落地，就有了更好的保障。

从东莞现今整体规模上看，2020年全市GDP已达9650亿，接近万亿，相当于别人家的省会。且千万级的常住人口，怎么算都相当庞大。进行分区管理，合理且必要。

2017年，东莞提出了“统筹片区联动协调发展”战略，将全市的镇街划分为城区、松山湖、滨海、水乡新城、东部产业园、东南临深等6个片区，各片区内部确定中心，“组团”、“集约”发展。

各片区的定位各不相同：城区片区是传统的市中心，要进一步建设CBD；松山湖片区发展高新技术产业（华为基地在此）；其他片区按照方位，分别与周边深圳、广州和惠州相互对接，将现有产业做精，并承接好深圳的资源外溢。

如果把6个片区看成市辖区，以目前每个片区上百万的人口，同其他城市相比，也算是大型区了。未来很有可能就以这6个片区为基底，改制成正式的市辖区。

甚至，我们可以更进一步地设想，东莞与深圳未来能否合并？

深圳寸土寸金，人多地狭，甚至提出要搞填海造陆。而我国拥有960万平方公里的广袤国土，局部地区发展却还要靠填海造陆，这要作何理解呢？

若深莞合并，对东莞来讲好处自不必说。对深圳来讲，也会拓宽深圳的土地储备，疏解一下拥挤的空间。跟北面东莞、惠州的面积相比，深汕合作区只是小打小闹。

如今，深莞两市的建成区早已无缝连接，边界上的长安镇与宝安区、黄江镇与光明区、塘厦镇与龙华区、凤岗镇与龙岗区等地，如果你不看地图来这些地方走走，若不特别注意，甚至根本不会发现自己已经“跨市”。

从客观的城市形态上讲，深莞合并没什么不妥。目前的桎梏其实都是人为因素。理清利益关系，适当照顾各方诉求，大胆破除不合理的地方，将带领粤港澳大湾区获得更大的发展。