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一、项目业主及项目名称二、项目建设内容三、项目总投资及资金需求四、项目资金来源及筹措五、项目收益及平衡

分享一下最近的业务操作经验。在地方政府、国企、城投的基建、城中村改造、保障房建设、片区开发等项目的实施过程中，一般都得通盘考虑项目建设运营全流程的融资需求，包括申请地方政府专项债资金以及其他财政性资金，通过政策性金融工具，或者通过银行、保险、信托等市场融资方式进行配套融资等。对于金融机构和投资机构来说，地方国企和城投平台项目的投资业务方面，项目的全流程推进所涉的资金来源保障一直都是重中之重，因此我们在目前的投资业务方面会特别关注国企、城投在专项债以及其他财政性资金、政策性资金方面的申请和落地情况。为此，我们目前亦更倾向于提前协助地方政府、国企、城投就专项债等政策性资金的支持做好项目的策划和包装工作，以确保资金申请的最终落地以及项目的顺利实施。我们曾在《城市更新、城中村改造项目的资金来源与融资路径：专项债、专项借款、城市更新基金等》一文中，对地方政府专项债的投资领域及负面清单、用于项目资本金以及发行流程等进行了基础介绍。现在不论地方政府专项债、还是EOD项目的入库或者申请专项资金、向政策性银行等资金机构申请融资，都免不了项目的前期“谋划”、“包装”问题，在满足项目合规性的前提下，“谋划”的关键是体现项目未来的运营净收入对项目融资本息的覆盖情况，即满足“资金平衡”的要求。以地方政府专项债为例，在地方政府专项债“项目申报——项目入库——额度分配——正式发行”的过程中，在项目顺利完成财政部及发改委“双入库”，各地财政完成债券额度分配后，在债券正式发行前，项目单位需编制“一案两书”（一案：资金平衡方案或称为募投报告、实施方案；两书：律师事务所出具的法律意见书、会计师事务所出具的财务评价报告），其中在“一案”中则需要重点体现项目未来运营收益能覆盖债券融资本息等内容。因地方政府专项债涉及的项目策划和包装与地方政府、国企、城投申请其他政策性资金或市场化融资涉及的项目策划和包装思路大同小异，因此我们以地方政府专项债的项目谋划为例，对2024年地方政府专项债券支持的“交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园基础设施、保障性安居工程、新型基础设施、国家重大战略项目、特重大项目”这11个领域，结合相关披露案例，对不同领域项目“谋划”及实操要点进行梳理。我们相信，在理清地方政府专项债支持的不同领域的项目“谋划”的内在逻辑和要点的基础上，项目申请其他资金涉及的“谋划”、“包装”思路可以直接适用或参考本文提及的相关经验。举个简单的例子，在项目进行谋划时，我们认为关注的重点是“项目业主及名称、项目建设内容、项目总投资及资金需求、项目资金来源及筹措、项目收益及平衡”这5个核心要点。

一、项目业主及项目名称

（一）专项债发行主体及项目业主

专项债项目发行主体为地方政府（全国存在37个发行主体：22个省、5个自治区、4个直辖市、5个计划单列市和新疆生产建设兵团这1个计划单列市），但是，项目的业主可以是政府机关、部门等职能部门或者国有企业/城投平台等。

在政府机关等作为项目业主的情况下（如“佛山南海区69个社区老旧小区改造项目”），通过在项目实际建设过程中通过招标方式选择平台公司等进行项目代建，平台公司作为项目业主，若项目存在征拆（比如保障性安居工程领域），则具备一定的优势，但是政府机关等作为项目业主，在项目建成后的运营层面一般需委托或以公开方式选择机构进行运作，且项目本身无法进行银行等配套融资。

相对而言，在国有企业/城投平台作为项目业主的情况下（如“茂名电白区老旧小区改造项目”），需注意该主体不得是隐债主体，作为项目业主，除了申请地方政府专项债资金外，也可以申请其他财政性资金，或者就项目通过政策性金融工具，银行、保险、信托等市场融资等方式进行配套融资，但是，基于专项债监管要求，不得以项目作为抵押、质押等担保。

由于项目业主不同，对项目的推进及配套融资等均存在一定的影响。因此，在项目“谋划”时也要结合项目实际资金需求及项目的实际情况，合理确定项目业主。

（二）项目名称

在审核人员面对大量的项目情况下，项目名称能让审核人员一眼抓住核心也是项目“谋划”必不可少的一步。在进行项目名称命名时，需注意名称言简意赅，基本的命名格式如“某市+某地——XX领域+建设/新建/改扩建等项目/工程”。

在命名时，可体现符合专项债支持的11个领域，满足国家、地方、行业政策要求，符合“十四五”及行业规划，体现社会价值、人文价值；擅于利用诸如“乡村振兴、城乡融合发展、产城融合示范工程、示范带、产学研融合、提质改造、补短板”等主题词或修饰词等。以24年广东省政府专项债第35期（东莞）部分内容简要举例：

二、项目建设内容

在进行项目“谋划”时，注意项目建设内容与项目名称、投资领域、项目收益等相匹配。比如，城中村改造项目主要的工程内容包括安置回迁房建设；配套商铺及便民服务设施等配套建设；配套道路、排水、电气、供热、供水以及排污、垃圾处理等基础设施建设；停车场等建设。

东莞市厚街镇厚山村城中村改造项目：

东莞市东坑镇城中村改造项目：

此外，在项目申报时还需注意建设内容及规模需进行数据化、详细化，避免被认为项目是临时包装，导致项目不够成熟而不被审批通过。此外，还需注意表述的层次性，可以列出123点等等。比如涉及多少户、用地面积大小，建设的配套占地面积大小，新建多少停车位，多少个充电桩，配套道路长度等等。

如“深圳市龙华区保障性租赁住房项目（续发）”所示的建设内容：

三、项目总投资及资金需求

项目总投资是为完成工程项目建设并达到使用要求或生产条件，在建设期内预计或实际投入的全部费用总和。项目总投资由固定资产投资和流动资产投资构成，需特别突出申报的项目建设规模与内容，说明足以支撑项目投资总额，并相互匹配。

此外，需注意项目的资金需求与项目建设期、每年的工程量相匹配，一般项目建设期2-3年为主。此外，还需明确专项债资金总需求以及项目当年需利用的专项债资金额度，专项债仅可根据当年的资金需求额度进行申请。

以“2024年山东省政府专项债券（六期）滨州市沾化区粮食仓储及应急物资仓储物流设施项目”为例，项目建设期为2023年10月至2025年12月，估算总投资18000万（资金平衡表数据为17486.72万）；2023年建设资本支出9000万（2023年项目资金需求占估算总投资的二分之一），其中申请专项债6500万（专项债资金需用于建设支出，2023年专项债占建设支出9000万的72%左右）；2024年建设资本支出5486.72万（2024年项目资金需求占估算总投资的30.48%左右），其中申请专项债2500万（2024年专项债占当年建设支出比例约45.56%）。

四、项目资金来源及筹措

专项债项目申请需说明资金来源问题，除了自有资金及专项债外，是否有其他资金来源，以及如何筹措，专项债是否用于资本金等。以老旧小区改造为例，其资金来源包括财政预算资金，如财政专项补助资金、地方债等；通过市场化融资，比如通过银行贷款等配套融资；居民出资（谁受益、谁出资）等等。

如“惠州市惠阳区城镇老旧小区改造工程（三期）”所示：

如“淄博市高青县供热管道老化更新改造及“低碳”智慧供热整体提升项目”所示：

值得注意的是，若在专项债之外，还需向银行申请配套融资的，银行一般会重点考虑：

1. 该融资主体（即项目业主）需为企业法人（政府不得为向银行申请融资的融资主体），且不得存在隐债。在进行项目“谋划”时，若计划由国企作为项目业主，需提前锁定无隐债的主体；

2. 项目总投资额及资金实际缺口情况；

3. 由于政府性基金收入不能用于偿还银行等配套融资，否则会形成隐债。所以，项目的专项收入在偿还专项债的情况下，是否有剩余，是否能覆盖银行贷款融资本息，即项目收益自平衡情况；

4. 由于项目在申请了专项债的情况下，项目本身无法提供抵押、质押等担保，因此，项目业主是否可提供其他增信措施，形成第二还款来源；

5. 为了确保银行贷款安全，贷款期限一般设置为短于专项债期限，即银行贷款在专项债到期前到期。设置分期还本条款，在项目进行运营期以后逐渐还本，给予项目业主一定喘息空间。

五、项目收益及平衡

项目“谋划”的关键及重点即项目收益来源，需注意项目收益与建设内容、债券期限等匹配，项目收入与项目成本逻辑对应。对于专项债项目，需要先对收益类型进行区分，政府性基金收入以及专项收入可作为专项债的还款来源。而“各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入”等一般公共预算收入则只能作为地方政府一般债的还款来源，不能作为专项债的还款来源。

（一）土地出让收入作为项目还款来源注意事项

1. 若项目红线范围内清退的土地出让取得土地出让收入，以此作为专项债的还款来源，具有其合理性（如棚改项目、城中村改造项目等）。但是，目前“土地财政”难以为继等现实情况下，对于以土地出让收入作为还款来源在项目审核时采取从严的态度，并且在项目审计时也会对该还款来源进行特别关注。因此，对于项目红线范围内无可供出让的土地时，需谨慎使用土地出让收入作为还款来源。

2. 若以土地出让收入作为还款来源，除了需明确土地出让收入与项目的关联性，还需说明预测的依据及预测理由。比如依据同地区同性质的地块出让价格，采用过往三年或者五年的增长率。在没有同类地块参考的条件下依据土地评估机构出具的土地评估报告进行预测。

如“淄博市沂源县沙沟社区城中村改造项目（二期）北大岩安置楼项目”，考虑到周边土地出让平均价格进行预测：

如“东莞市厚街镇厚山城中村改造项目”，考虑到GDP增速的一定比例预测出让产生的现金流：

（二）专项收入作为还款来源

停车场收入、广告费收入、充电桩收入作为项目“谋划”时的“万能收入”也不能滥用。比如该三大万能收入与农村、河道治理类项目存在适配性问题。专项收入需根据项目的实际情况设定，比如，城中村改造项目收益来源可以是红线范围内的土地出让收入、租赁收益、物业管理收入以及三大“万能”收益等。此外，就具体项目需挖掘新的收入来源，如污染及垃圾处理类项目的资源化利用收入；以及生态环保类项目挖掘林下经济、田下经济等等。对于项目收益来源问题，后续推文将区分11个领域分别说明，在此不再赘述。

此外，在提高项目收益，进行现金流调节方面，常见的方式包括拉长债券期限、设置一定增长率、提高单价、增加收费数量等，并结合降低项目成本等等。在明确收益来源、成本之后，还需计算债券融资本息覆盖倍数、全部融资本息覆盖倍数，确保项目收益自平衡。