1947年5月31日，在华北的朱老总、刘少奇致电中央，建议重建晋察冀野战军指挥机构，并在电文中提出建议：
“以杨得志为晋察冀野战军司令员，以罗瑞卿为政治委员，以杨成武为第二政治委员，负责全权指挥晋察冀野战军。”
另外还配了耿飚为野战军参谋长。
乍一看这个野战军指挥机构领导班子并没有什么特殊的地方，但实际上为了组建这个指挥机构，朱老总费了不少心思。
比较特殊的一个地方，是杨成武任野战军第二政委，要知道当年聂荣臻率115师到晋察冀开辟抗日根据地，杨成武就是一分区司令员，作为晋察冀根据地的老人，他是有资格也有能力出任野战军司令员或者政委的。
而杨得志原来是晋冀鲁豫军区第一纵队司令员，原本按照计划是要调往东北的，但后来被聂荣臻留在华北，1946年晋冀鲁豫军区第一纵队归建，可杨得志作为纵队司令员却留下来，充实晋察冀军区部队。
这也源于晋察冀太缺军事干部。
照例来讲，杨得志出任野战军司令员，杨成武任政委也无不可，毕竟杨成武原来就是政工出身，文武双全，可重建的野战军指挥机构，朱老总却又安排罗瑞卿出任野战军第一政委。
这又是怎么回事儿呢？
一应该指出的是，罗瑞卿当时到出任晋察冀野战军第一政委，是肩负重要使命的。
这一切都要从解放战争初期，华北没打开局面有着很大关系。
之前我们聊的多了，在抗战胜利前后，晋察冀根据地是当时我党建立的最大的根据地之一，涵盖热河、察哈尔两省全部，河北省大部及辽宁、山西、绥远省（今内蒙古中部）部分地区，人口达到4000余万。
有这么多的人口，兵员自然也很充足。
抗战胜利后，晋察冀军区奉令编组野战军和地方部队，共编成了八个纵队，加上原来晋冀鲁豫军区第一纵队（原定到东北后来留在晋察冀），共九个纵队。
晋察冀军区将这九个纵队编为两个野战军，第一野战军由聂荣臻兼任司令员、政委，第二野战军由萧克兼任司令员，罗瑞卿任政委。
值得一提的是，罗瑞卿当时是以军区副政委的名义兼任的晋察冀第二野战军政委的。
当时，晋察冀全军共有野战军21.9万人，地方部队10.4万人，另外还有基干民兵90多万。
可到了1946年，为了响应国共双方签署的停战协议，晋察冀军区部队进行了大规模的精简整编，野战军经过裁军整编后，仅剩4个纵队五万余人，每个纵队一万人出头。
更为关键的是，晋察冀军区还抽调了大批的部队以及干部支援东北，使得军区整体实力大打折扣。
晋察冀军区裁军整编，一开始就引起了许多人反对，如杨成武、郭天民等晋察冀军区的老将都曾持反对意见。
聂荣臻其实也很无奈。
郑维山后来回忆起这件事，对聂帅也表示谅解：
“晋察冀之所以成了这个例外，并非晋察冀领导的本意。真正的原因是中央想在全国树立一个复员整军的榜样，让设在北平的军调部看到我军执行整军方案、追求和平局面的诚意。”
于是乎，从1946年6月全面内战爆发到1947年5月，我军在华北地区始终没打开局面。
1947年7月21日，中央在陕北靖边县小河村召开扩大会议，会上时任代总参谋长的周恩来总结各大解放区一年多来的战绩时称：
“我军各区成绩次第为: 华东，晋冀鲁豫，东北，晋绥陕甘宁，晋察冀。”
要知道当时晋绥陕甘宁正处在胡宗南大军连番进攻之下，条件如此窘迫，华北打的尚且还不如西北，可见当时局势严峻到了何种地步。
二从1947年初开始，中央有意识的想改变华北的局势，后来胡宗南大举进攻延安，在转战陕北的同时，中央授意朱老总、刘少奇东渡黄河到华北指导工作。
朱老总到晋察冀指导工作后，才发现问题远非兵力不足的问题。
除了战略战术上的问题外，对战局最大的影响来自领导指挥方面。
按照刘少奇的话来说就是：
“过去之所以搞成那样糟，主要也还是一个领导问题。”
对于这一类问题，刘少奇是有经验的。
1942年，身在华中的刘少奇准备回中央汇报工作，在途中接到通知，到山东去一趟指导检查工作。
当时，山东的抗日形势也很艰难，山东分局与八路军115师部分同志在统一战线、对敌斗争、根据地建设方面存在分歧，以至于在日伪军扫荡之下困难重重。
山东领导班子存在问题，其实中央也早有认识，在刘少奇到山东之前，就进行过多次的调整，奈何没有解决根本问题。
据萧华回忆：
“少奇同志来到山东之后，没有下车伊始，就召集什么会议作指示，下结论，而是一落脚，就分别找罗荣桓、朱瑞、黎玉、陈光同志和我，反复交换意见。其间，刘少奇还查阅了中共山东分局机关刊物《斗争生活》和党报《大众日报》等资料，力求全面掌握情况。”
刘少奇对山东的领导干部并不陌生，如朱瑞、罗荣桓、黎玉、陈光等，还对山东情况有所了解（1936年刘少奇以中共中央代表身份主持北方局工作期间，直接领导了山东省委的重建工作）。
刘少奇到山东后，便马不停蹄的找朱瑞、罗荣桓等领导人谈话，后来他给中央的报告中也指出：
“山东分局主要负责同志应对在执行中央政策、发动群众、减租减息和锄奸政策等方面负有领导不力的责任。”
在刘少奇劝说下，山东领导班子的团结问题得到了改善，朱、陈、罗、黎四人后来联名致电中共中央，做了深刻的检查，为后来中央决定山东人事安排问题打下了一个坚实的基础。
当时，晋察冀也面临这样一个情况，由于裁军问题，加上连续几次作战失利，下级对于上级指挥不大信服，晋察冀中央局的威信不高。
刘少奇更进一步指出晋察冀中央局威信不高的原因：
“其原因并不是人事问题，而是工作问题，而是中央局内部的团结问题。”
这其中特别是晋察冀野战军与晋察冀中央局之间的“团结”问题。
刘少奇与朱老总仔细研究后，对于新成立的野战军指挥班子进行调整，即一改过去军区直接指挥野战军的情况，因为军区过去既要忙活打仗，又要忙活后勤的问题，不利于大兵团作战。
对于新的野战军指挥机构，朱老总选择了“外来户”杨得志，杨得志过去虽然隶属于晋冀鲁豫野战军，但他打仗时一把好手，聂荣臻对他评价也很高。
对于政委人选，朱老总则是点名罗瑞卿担任。原来晋察冀根据地的“老人”杨成武出任第二政委。
罗瑞卿出任野战军政委，主要是作为更高一级的领导出任野战军政委，负责各方面的协调，消弭野战军指挥部组建前期各方面不团结的消极影响。
三罗瑞卿过去就是杨得志、杨成武的上级。
罗瑞卿任红11师政委时，杨得志任该师特务连连长，而任中央革命根据地红一军团保卫局局长时，杨成武是他的下属，而杨得志与杨成武之间，又有不错的关系，长征时他们各自率领红一团、红四团之间曾彼此配合。
更为关键的是，罗瑞卿出任野战军政委时还有多重身份，他不仅仅是晋察冀军区副政委兼政治部主任，同时还是晋察冀中央局副书记。
也正如杨得志后来所说：
“罗政委过去就是我的老上级，我当排长时，他就是我的师政委。在红军时期，是他教会了我如何打仗，现在我还要在老上级的带领下，指挥好部队。”
严格意义上讲，杨得志所谓“教会打仗”一说虽然有谦虚之意（罗瑞卿是政工干部出身），但两人过去就有上下级关系是不争的事实。
罗瑞卿也很谦虚，他明白自己出任野战军政委的重担，因此当着众人的面表态：
“大家都要服从司令员的指挥。”
从后来华北扭转态势来看，罗瑞卿显然做好了杨得志的助手，无论是在军事上还是政治上，都予以很大的帮助。
到1948年5月，晋察冀军区与晋冀鲁豫军区合并成华北军区，为了配合东北南下锦州，华北成立了第三兵团，并将杨成武调出，此时成立的华北军区第二兵团，其指挥班子沿用了原来晋察冀野战军指挥机构，杨得志仍任司令员，耿飚任参谋长，而罗瑞卿以军区政治部主任的身份兼第二兵团政委。
这就是著名的杨罗耿兵团。
哪怕是后来华北战事结束，华北军区第二兵团改称中国人民解放军第十九兵团，划归西北野战军，罗瑞卿的兵团政委一职都没有取消。
可从级别上来看，罗瑞卿一直都要比杨得志、杨成武等兵团司令员要高，这是不争的事实。
1949年4月25日，中央决定十八兵团、十九兵团调入第一野战军时，同时下令调罗瑞卿到中央，出任即将成立的中央人民政府公安部部长（当时政府尚未成立，公安部暂时隶属于军委）。
1955年9月授衔时，杨得志、杨成武均是上将军衔，唯独罗瑞卿被授予大将。
在全军十九个兵团中，这种情况也很少见。
一般而言，兵团司令员与政委授衔应该一致，少部分不同者，情况也属特殊，比如陈赓，但也是兵团司令员比政委要高，像反过来的这种情况，全军也仅有杨得志与罗瑞卿一例。
当然，授衔时还考虑到一个情况，就是本人当时任职以及评级的情况。
杨得志1952年被评定为正兵团级，1955年授衔时为济南军区司令员，授予上将军衔是理所应当。
罗瑞卿1952年评级时是军委委员级（地方评级为行政四级），1955年授衔时任公安军司令员兼政委（公安军作为一个独立军种，到1957年9月才被撤销番号）。
1955年1月23日，中央军委发布《关于评定军衔工作的指示》，其中明确规定，军委委员级评为大将军衔，正兵团级多数可评为上将。
当时，一共有11人被评为军委委员级，其中有7人还参加了地方评级，除了滕代远、李先念、张际春、谭震林未被授衔外，其余都被授予了大将军衔。
