第一节行业政策导向一、政策发展历程

城市更新行业的政策发展情况经历了从起步阶段到加速发展阶段再到明确目标和细化支持措施的转变。随着政策的不断完善和支持力度的加大，城市更新行业将迎来更加广阔的发展前景。

（一）政策起步阶段（1949-1977年）

背景：新中国成立初期，城市物质衰败、设施落后，基础性城市建设工作成为主要任务。

特点：政策主要集中在改善环境卫生、发展城市交通、整修市政设施和兴建工人住宅等方面。

案例：北京龙须沟整治、上海棚户区改造、南京秦淮河改造和南昌八一大道改造等。

（二）政策加速与重心调整阶段（“十一五”到“十二五”阶段）

背景：随着城市化进程的加速，城市更新需求日益凸显。

政策重心：棚户区改造和“城中村”改造成为发展重心，加强保障性住房供给是工作实施的核心。

成果：通过大规模的改造工程，有效改善了城市居民的生活环境和居住条件。

（三）政策明确与高速发展阶段（“十三五”到“十四五”阶段）1、政策明确

城市更新正式作为城镇化的核心要点之一被提出。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布，明确提出实施城市更新行动。目标是推动城市空间结构优化和品质提升。

2、政策支持

财政支持：中央财政对示范城市给予定额补助，鼓励城市更新项目的实施；税收优惠：对符合条件的城市更新项目给予税收优惠政策，降低项目成本；土地资源支持：优化土地利用结构，为城市更新项目提供土地供应保障。

3、政策实施

示范城市选拔：通过竞争性选拔，确定部分基础条件好、积极性高、特色突出的城市开展典型示范；示范目标：力争通过三年示范，实现城市地下管网集约敷设水平和安全性稳步提高，生活污水收集处理效能显著提升等目标；政策成效：城市更新项目数量和质量均大幅提升，有效改善了城市居民的生活环境和生活质量。促进了城市基础设施建设和城市品质的提升，增强了城市的吸引力和竞争力。

（四）政策细化与支持措施

各地政府根据中央政策精神，结合本地实际情况，出台了一系列具体的城市更新政策和规划；财政支持：通过定额补助、贷款贴息等方式为城市更新项目提供资金支持；税收优惠：对符合条件的城市更新项目给予税收优惠政策，如减免税收、降低税率等。土地资源支持：优化土地利用结构，为城市更新项目提供土地供应保障；投融资机制创新：鼓励社会资本参与城市更新项目，推动投融资模式创新。

二、政策汇总

城镇化是解决城乡差距的根本途径,城镇化在拉动我国经济增长中亦起到了引擎的作用。而城市更新作为城镇化中的重要手段之一，政策主导为行业的重要特征。国家政策层面对城市更新给予了高度重视和大力支持，从中央到地方，都出台了一系列旨在推动城市更新工作的政策措施。在政策目标上，明确提出了实施城市更新行动的要求，旨在进一步完善城市功能、提升城市品质、改善人居环境，推动建立“好社区、好城区”，促进城市基础设施建设由“有没有”向“好不好”转变。

具体政策汇总如下：

第二节行业市场运行情况

随着中国城市化进程的不断推进，我国也针对城市和农村中不符合现代化社会和城市发展的建筑进行了重建和更新。从定义上看，城市更新是对城市中的旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村等已不适应现代化城市社会生活的地区进行更新，旨在完善城市功能，优化产业结构，改善人居环境，推进土地、能源、资源的节约集约利用，促进经济和社会的可持续发展。旧城改造面向旧城镇，旧厂房及旧村庄等，是指局部或整体地、有步骤地改造和更新老城市的全部物质生活环境。

实施“保障性租赁住房+城市更新”，推动城市容貌焕新。坚持将发展保障性租赁住房与城市有机更新充分结合起来，着力改善硬环境，优化软环境，让老城区迎来“逆生长”，变城市“灰空间”为网红“打卡地”。

一、城市更新行业市场参与主体多元化

政府是更新项目的规划者与主要发起者、总体推动者、政策保障者与管理监督者。为城市更新提供主要资金投入的开发商及建筑商等是城市更新的实施主体。在大多数情况下，更新前原街区的居民、业主或商家、机构等是城市更新项目的主要受益者。更新后的运营者，如商户、新居民、持有产权的基金等是城市更新后资源的支配者，也是新的城市发展推动力。他们在享受城市更新成果的同时，也在不断提升和发展着城市更新项目的效益。从根本上说，保证这个群体的利益，城市更新中其他主体的利益才有可能最终实现。

（一）政府

政府是城市更新项目的规划者与主要发起者、总体推动者、政策保障者与管理监督者。政府负责从政策制定、规划编制到后续配套建设、项目开发等各个环节，承担主要角色。

（二）开发商及建筑商

开发商及建筑商是为城市更新提供主要资金投入的实施主体。面对行业融资紧张以及下游需求不振的形势，房企普遍出现了现金流问题，因而更加聚焦开发主业和财务安全，不再单纯追求规模扩张，而是寻求高质量增长。

（三）原街区的居民、业主或商家、机构

在大多数情况下，他们是城市更新项目的主要受益者。他们的参与和意见对于城市更新项目的顺利进行至关重要。

（四）更新后的运营者

商户、新居民等是城市更新后资源的支配者，也是新的城市发展推动力。在享受城市更新成果的同时，他们也在不断提升和发展着城市更新项目的效益。

（五）社会资本方

社会资本方包括基础设施投资商、房地产开发商、产业运营商、社区运营商等多种类型的投资人。他们可以通过设立基金、委托经营、参股投资等方式参与城市更新工作。

（六）品牌房企

作为城市更新的重要参与者，如万科、佳兆业等，他们通过轻重模式、基金模式等综合参与城市更新项目。例如万科设立专门基金“万丈资本”，主要寻求将一线城市的旧商业体改造为新型商业体。

二、城镇老旧小区改造情况

城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。“十四五”规划指出，“十四五”期间要完成2025年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造。

2020年-2023年中每一年的全国新开工改造城镇老旧小区数都呈现逐渐上升的趋势，但是增加幅度逐渐减小。根据住建部的最新数据，截止2023年12月，全国新开工改造城镇老旧小区数达到53,728.00个，较11月增加了535个，较2022年同期增加了1184个；全国新开工改造城镇老旧小区开工率为101.20%，较11月增加了1个百分点。

三、城市更新项目市场规模情况

根据住建部数据，截至2021年底，全国411个城市共实施2.3万个城市更新项目，总投资达5.3万亿元。截止2022年底，全国571个城市共实施6.5万个城市更新项目，总投资达5.8万亿元。相较2021年，2022年全国进行城市更新项目的城市增加了161个；总投资增加了0.5万亿元；城市更新项目增加了4.2万个，同比增加达到了182.61%。

四、保障房市场发展情况（一）金融机构贷款情况

通过设立保障性住房贷款，央行能够引导金融机构加大对保障性住房项目的支持力度，从而增加市场供应，缓解房地产市场的供需矛盾，稳定房价预期。有助于优化房地产市场的供应结构，使市场更加符合居民的实际需求，解决商品房供应过多、保障性住房供应不足的结构性矛盾。为金融机构提供低成本的资金来源，鼓励他们加大对保障性住房项目的投入，从而降低在房地产市场中的风险敞口。

在城市更新中，保障性住房贷款直接惠及低收入群体，使他们能够购买到负担得起的住房或租赁到合适的住房，从而改善居住条件和生活质量。通过减轻低收入群体的住房压力，缓解社会不平等问题，增加社会和谐稳定的因素。刺激居民消费，拉动房地产市场，为经济发展注入新的动力。

根据中国人民银行更新的数据可知，保障性住房贷款在2022年6月达到了45600亿元。从已有的数据来看，保障性住房贷款呈现上升的趋势，预计2024年金融机构将投入更多的资金。

“三大工程”是指保障性住房建设、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，被认为是落实房地产发展新模式的重要抓手，也是稳定房地产市场的长效机制和重要切入点。“三大工程”有望成为2024年稳投资、促消费的重要抓手，与之有关的配套资金也在加快到位，积极发挥稳增长作用。

金融机构正加大对“三大工程”领域的资金支持，相关贷款、ABS等产品“首单”业务已陆续落地，参与方涉及银行、资产管理公司（AMC）等各类机构。

政策性银行已率先向“三大工程”领域投放贷款。例如，长沙市望城区大泽湖片区城中村改造项目一期工程获得国开行湖南省分行配套贷款1000万元，是全国发放的首笔超大特大城市城中村改造项目配套贷款。此前，国开行还向福建省福州市双龙新居保障性住房项目授信2.02亿元，并实现首笔贷款发放1000万元，标志着全国首笔配售型保障性住房开发贷款成功落地。

商业银行贷款方面，2024年1月5日，建设银行福建自贸试验区福州片区分行成为全国首家围绕配售型保障性住房开展个人住房贷款业务的商业银行，建行表示，后续将为符合条件的购房者提供便捷高效的个人住房贷款服务。

资本市场也接连多业务领域实现“零的突破”。西安经发集团顺利发行用于经开区柳林村城改项目的首单企业债，募资共计16亿元，成为债券市场首单城中村改造企业债。青岛银行独家承销首单“平急两用”债务融资工具落地，规模1亿元。由首创证券担任计划管理人的全国首单“平急两用”资产证券化产品成功发行，规模1.91亿元。国内城中村改造ABS“首单”由中国信达发行，规模75.75亿元。

伴随资金流入，地方层面“三大工程”项目落地明显提速，多地近期披露相关项目进展。杭州已储备“平急两用”项目116个、总投资770.35亿元；广州发布“城中村改造条例征求意见稿”；深圳集中开工13个配售型保障性住房项目，房源合计1万余套，总投资约125亿元。

据测算，2024年“三大工程”对地产投资规模的贡献预计或有0.93万亿元，将拉动地产投资7.8个百分点，有望成为带动2024年总需求进一步好转的重要动力。

整体来看，目前正在推进的‘三大工程’资金支持多源于政策性银行以及地方金融机构。例如，上海青浦凤溪社区城中村改造项目中，政策性银行和商业银行授信额度占总投资规模超六成，后续“三大工程”资金渠道将更多元化。展望未来，金融支持“三大工程”将成为构建房地产发展新模式的重要着力点。《2023年第三季度中国货币政策执行报告》指出，因城施策用好政策工具箱，更好支持刚性和改善性住房需求，加快保障性住房等“三大工程”建设，构建房地产发展新模式。

值得注意的是，开年来人民银行重新启动PSL，净新增3500亿元的规模达到有史以来第三高，为“三大工程”提供中长期低成本资金支持。“三大工程”项目需要大量中长期低成本资金，预计本轮新增PSL资金将主要投资于上述领域，且规模可能不止3500亿元，后续PSL或将继续投放。预计，后续“三大工程”将可能与专项债、政策性开发性金融工具等其他工具相配合，以丰富其资金来源。

（二）保障性安居工程财政支出情况

根据财政部的最新数据。截止2022年，公共财政住房保障支出中保障性安居工程支出总额为2718亿元，较2021年减少了60.75亿元。2022年地方财政住房保障支出占公共财政住房保障支出的全部。从2009年-2022年，公共财政住房保障支出中保障性安居工程支出总额呈现先上升后下降的趋势。

从2017年起，公共财政在住房保障支出中的保障性安居工程部分出现下降，保障房建设面临资金重压，其中地方政府资金压力的增加是主要原因之一。随着时间的推移，地方政府在土地出让收入方面的下降和建设成本的上升，使得在保障性住房建设方面的财政压力越来越大。政府对房地产市场的调控政策可能也是影响保障性安居工程支出的一个因素。例如，在2017年之后，政府可能更加注重房地产市场的稳定和健康发展，而减少了对保障性安居工程的直接财政投入。保障房新开工量呈逐年下滑态势，导致对保障性安居工程的财政需求减少。

截止2022年，公共财政住房保障支出中廉租房支出总额为15.71亿元，较2021年减少了4.82亿元。

截止2022年，公共财政住房保障支出中公共租赁房支出总额为253.89亿元，较2021年增加了21.30亿元，但整体呈现下降的趋势。

截止2022年，公共财政住房保障支出中农村危房改造支出总额为93.44亿元，较2021年减少了37.89亿元，并且在2019年呈现下降的趋势。

截止2022年，公共财政住房保障支出中棚户区改造支出总额为885.93亿元，较2021年减少了3.61亿元，并且在2019年呈现下降的趋势。

可以看出，在保障性安居工程中，棚户区改造的支出较多。

第三节行业发展趋势分析一、多元化场景发展

随着环保意识的提高，城市更新将更加注重环境质量的提升。例如，城市地下管网更新改造、城市污水管网全覆盖样板区建设等将成为重点。城市更新不仅限于物质环境的改善，还包括功能的完善和优化。比如，通过城市更新，可以推动文化、生态、产业和活力的全面复兴。

二、业务模式创新发展

PPP模式在城市更新领域得到广泛推广，通过政府和社会资本的合作，共同承担风险、分享收益。这种模式有助于减轻政府财政压力，同时发挥社会资本的专业优势，推动城市更新项目的顺利实施。

三、绿色可持续理念的融入

随着全球对环境保护和可持续发展的关注加深，绿色可持续理念成为城市更新商业模式创新的重要方向。例如，采用绿色建筑材料、推广节能技术、建设生态公园等，提升城市更新的生态效益。

四、数字化与智能化驱动发展

随着大数据、云计算、人工智能等技术的发展，城市更新项目越来越多地采用数字化和智能化手段。例如，利用大数据进行城市规划，精准定位更新区域的需求和痛点；利用智能化技术提高施工效率，降低环境影响。

第四节行业风险分析一、市场风险

城市更新可能导致周边居民或企业的流失，造成需求不足的情况。原有的居民可能面临搬迁，导致原有商业区的消失或减弱。由于城市更新项目的吸引力，可能会吸引大量开发商进入，导致市场竞争激烈，增加项目的开发难度和成本。

二、政策风险

城市更新项目通常涉及大量的法规和政策，这些法规和政策可能会随着时间和形势的变化而调整。例如，对于土地政策、建筑规划、环保要求等方面的调整，都可能对城市更新项目的进展和收益产生直接影响。政策的变动可能导致项目的审批流程、投资规模、运营模式等发生变化，给投资者带来不确定性。如果政府支持力度减弱，可能导致项目资金紧张、运营成本上升，进而影响项目的顺利进行和收益。在不同城市和地区，城市更新政策的具体执行可能存在差异。这种差异可能导致投资者在不同地区面临不同的政策风险和挑战。

三、合作风险

城市更新项目涉及多方利益，选择合适的合作伙伴至关重要。若合作伙伴选择不当，可能因对方实力不足、经验欠缺或信誉问题，导致项目进展受阻或失败。例如，在选择地产开发商时，若对方缺乏大型城市更新项目的经验，可能导致项目规划不合理、施工延期等问题。城市更新项目涉及政府、开发商、居民等多方利益，如何在确保各方利益均衡的前提下推动项目进展是一大挑战。若利益分配不均，可能导致合作破裂，影响项目进程。例如，在拆迁补偿问题上，若居民与政府或开发商的期望差异过大，可能导致拆迁工作受阻。

第五节银行信贷建议

保障性住房建设等“三大工程”资金“保障网”正加快织密。2024年1月，中国人民银行重启抵押补充贷款（PSL），净新增3500亿元的规模为有史以来第三高，该笔资金将用于支持“三大工程”建设，后续规模预计还会增加。与此同时，金融机构也通过多种方式积极推动“三大工程”落地，城中村改造企业债、城中村改造资产支持专项计划（ABS）、“平急两用”债务融资工具等多个“首单”均已成功发行。

东部地区除个别超特大城市，中西部地区除个别省会（首府）城市以外，全面放宽放开了落户限制。2019年以来，5000万农业转移人口进城落户，2023年底全国户籍人口城镇化率达到48.3%。2022年，全国有571个城市实施城市更新项目达到6.5万个，我国的城市更新工作势必在国家引导以及下游需求拉动的之下蓬勃发展。值得注意的是，城市更新工作周期长，资金需求量大，近年来由于我国房地产市场中多家房企出现经营危机，我国的城市工作一定程度上受阻。但随着宏观经济形势边际修复，在国家政策持续推动、市场作用充分发挥的情况下，城市更新市场未来将持续活跃，预计到2029年，城市更新工作的投资规模将超过9万亿元。

建议2024年将全国城市更新行业列为审慎支持类，城市更新行业总体信贷原则是“审慎进入，防范风险，关注龙头，延长期限”。

老旧小区改造是城市更新的重要内容之一，根据住建部最新数据，2022年四川省城镇老旧小区改造数量最多达到5413个，其次是山东省，数量达到3892。西藏地区最少，只有27个，并且开工率不足100%。建议关注上述重点区域信贷机会。