中国对经济面临着一个新目标：彻底改革金融监管体系， 该体系监管着由银行、非银行、影子银行以及地方及机构中相互竞争的组成的高度复杂的网络。正如中国所承认的那样，中国的经济很难恢复到过去几十年的增长速度。这些 困难早在大流行之前就出现了，包括房地产行业低迷、私人投资疲软、消费需求疲软以及 地方财政状况恶化。面对种种问题，中国正在考虑如何优化及其 在金融监管中的作用等更深层次的问题。中国的金融监管架构曾在五年前进行过重组，将 主管银行和保险的机构合并为中国银行保险监督管理委员会并给予中国人民银行在金融部门监管中发挥更大作用的权力。2023年3月7日，中国宣布了一项新的改革， 银保监会获得了一些以前属于其他机构的权限，并更名为国家金融监管管理总局。在授权下，可能很快会考虑进一步的监管整合。

金融监管是一项涉及多个目标的多方面公共政策任务，其中最突出的是金融稳定（解 决系统性风险）、金融消费者保护（解决信息不对称）和金融市场诚信（解决欺诈和犯罪 行为）。即使在不具有中国主导特征中，实现这些多样化且有时相互错位的任务也很困难， 金融监管架构的选择——在具有金融监管任务的公共实体或监督者中，谁做什么—在许多司 法管辖区中一直是激烈争论的话题，通常是在金融危机之后。本报旨在通过其他国家司法管辖区的经验为讨论提供信息，这些经验，尤其 是那些拥有庞大而复杂的金融部门的司法管辖区的经验可作为比较参考。它还旨在让中 国内外的读者了解中国金融业的演变和政策发展。本报告重点讨论了监管架构，但没有 全面考虑中国当前的金融稳定挑战和金融服务政策改革。它认为，尽管金融体系需要改 革，

但目前没有必要对监管架构进行根本性的改变。在过去的四十年里，在经济飞速增长的时期，金融部门变得更加复杂，这种复杂 性因中共在政府、监管机构和大多数金融公司的所有组织结构中的无处不在的作用而 变得更加复杂。改革金融监管体系以避免重大银行倒闭和整个系统的不稳定是一 项持续的挑战，中国迄今为止的应对措施整体上是有效的，同时在很大程度 上与适用的国际金融监管标准保持一致。从表面上看，中国目前的金融监管架构相对于美国和欧盟的同类机构更为精简，后者的 金融监管架构由于沉重的历史和遗产而极其复杂。最近宣布的改组，就像之前监管架构 的变化一样，似乎是渐进式的而不是激进式的。然而，这并不能解决拖累中国金融体系的根本问题，这些问题与监管架构的具体选择无关，而是与过度干预，以及主导的治理体系导致的监管独立性不足有关。

尽管私营部门金融公司有所增长，但中国的银行体系仍然由少数几家拥有 多数股权的大型机构主导。同样，一些较大的保险公司也是国有企业。许多最大的 证券公司都是混合所有制企业，国家实体持有大量股份。结构对资本和信贷分配施加高压指导，受制于优先事项或青睐事项。一些学者明确批评该制度反映了过度的干预。这些特征有可能与金融监管的正常职能发生冲突，例如制定银行和保险公司的最低资 本要求、清理失败或失败的借款人、确保监管合规、进行压力测试以及制定信息披露规则 以保护投资者。

1. 中国的金融部门和当前的监管架构。在开启改革时代之前，中国的起点是计划经济下所谓的单一银行体系，其中中国人民银行集中央银行、监管机构和垄断商业银行的角色于一身。金融业具有独特的特点，规模庞大，也非常复杂。自1978年以来，几家商业银行被从中国人民银行剥离出来，并允许成立其他银行和金融公司， 因此中国现在拥有一个非常庞大和复杂的金融部门，从大多数方面来看，它都是世界上最大的 金融部门。中国的银行系统在总资产方面是世界上最大的，领先于欧元区，也远 远领先于美国。就总市值而言，中国的公开股票市场仅次于美国。它的债券市场也成为世界第 二大债券市场，仅次于美国，领先于日本和欧元区。在过去四年中，按总资产计算，世界四大银行都是中国银行：中国工商银行、中国建 设银行、中国农业银行和中国银行。

中国许多规模较小的银行(按国际标准衡量，其 中一些规模非常大)的股东结构是多元化的，既有公共部门实体，也有私营部门实体。同样，几家规模较大的保险公司都是中央国有企业，某安保险个明显 的例外，它是一家私营企业。某信证券和某通证券等几 家最大的证券公司都是混合所有制企业，国有实体持有大量股权，但并非多数股权。国家对金融部门的高度所有权和干预是中国金融体系的一个决定性特征，包括通过与参与相关的机制。国家通过所有权、人事任命等渠道施加影响，所有这些都使金融监管复杂化。 以多种方式对金融公司的运营管理，既通过详细的监管，也通过对资本和信贷分配决 策的直接引导(或严厉的指导)。 图1 2005-21年世界前100家银行总资产的地域分布

中国任命大型国有银行高管，这些高管兼任副部长级的官员，他们的职业生涯经常在国有金融公司和监管机构之间循环。 可以肯定的是，其中一些特征并非完全是中国独有的。国家自然会为其拥有多数股权 的银行选择高管。金融业之间的“旋转门”存在于许多其他国家，包括美国。金融抑 制和定向信贷都不是中国独有的。尽管如此，国有金融公司在中国的作用比世界上任何其 他超大型金融管辖区都要大得多，而且中国几乎在其他任何地方都没有类似的功能。中国金融业的复杂性部分归因于该国自1980年代以来创业精神的爆发，当时出现了新 型私人金融公司，包括资产管理公司、租赁公司、点对点(P2P)借贷平台、专业保险公司 等等。四大国有银行不再像以前那样占据主导地位，2002年，四大国有银行的总资产占世 界1000大银行的95%，但到2022年，这一比例已下降到56%。

2022年排名中的其他16家中国银行拥有不同的股权结构，其中一半的总部位于北京或上海 以外的地方。截至2021年底，规模最小的宁波银行拥有超过3160亿美元的资产，相当于美 国第12大银行。与美国和欧盟一样，但与世界上几乎任何其他司法管辖区不同的是，中国现在拥有多 个金融中心。除了北京，最大的银行和其他国有金融巨头的总部所在地；还有上海， 是股票市场的中心，也有许多总部位于其他地方的银行的大型分支机构；深圳，最具创业金融和风险投资中心；香港是国际金融的主要场所，尽管其地位近年来有所下降； 大连是中国主要期货交易所和大宗商品市场的所在地，仅举几例。相比之下，在次一级的 大司法管辖区(中国、欧盟和美国除外)，单一的金融中心占主导地位，如日本的东京、英 国的伦敦、加拿大的多伦多、澳大利亚的悉尼、韩国的首尔和瑞士的苏黎世。

不断演变的金融监管安排和挑战。近几十年来，中国的金融规则制定与相关国际标准更加一致。根据国际财务报告准则的管辖概况，“中国的国家标准与IFRS准则基本趋同，中国已承诺至少部分国内 公司采用IFRS准则进行报告，尽管尚无完成这一过程的时间表。”全球约有120个司法管辖 区（包括欧盟）允许或要求国内上市公司采用IFRS。美国继续使用其国家会计框架，即通 用会计原则或GAAP。中国还采用了巴塞尔银行监管委员会定义的国际标准，并在所有五个类别中被视为合规(评级最高)，而欧盟在基 于风险的资本类别(可以说是最重要的一类)中被确定为严重不合规，在其他四个类别中有 三个基本合规。 中国于1992年成立了中国证券监督管理委员会，1998年成立了中 国保险监督管理委员会，

并于2003年成立了中国银行业监督管理委员会。 这种“一行三会”模式涉及不同类型金融公司和市场的专门监管机构，中央银行中国人民 银行有时扮演协调角色。2015年，中国成立了一家存款保险机构，最初由中国人民银行 直接托管，自2019年起委托给中国人民银行子公司存款保险基金管理有限 公司。影子银行的兴起，例如也提供贷款的理财产品和信托公司，尤其是在2008年之后，模 糊了监管机构之间的界限，并引发了重新思考。国际货币基金组织在其最近发布的关于中国的金融部门评估计划报告中发现，“监管架构阻碍了对风险 的监管，这种监管架构可能会在职能监管方面留下重大空白”，并会刺激监管套利。履行 相同职能但采取不同形式的金融公司可能面临截然不同的监管要求和监督。

自IMF报告发布以来，中国已采取措施遏制影子银行风险，打击银行表外贷款等部分 监管套利行为，但仍难以跟上金融部门的一些发展步伐。在线P2P借贷反映了监管机构的缺陷， 在这种架构中，监管权限由金融公司的类型决定。大多数P2P借贷平台实际上是伪装成科技公 司的地下钱庄。没有一个监管机构被赋予监管P2P领域的明确权力，而且 它已经达到了一个巨大的规模，此时没有人愿意去触碰它，并冒着被指责为最终爆雷负责的 风险。估计有5000万投资者参与其中，在2019年关闭整个P2P行业时，约有 8000亿元人民币（115亿美元）未偿还。长期以来，人们认为保监会被保险业所控制，2017年保监会未能监管风险行为，例如将风险短期投资伪装成保险进行销售，导致大型保险公司高调 倒闭。

【未完待续】请继续关注下一期。