作者：孙玲

摘要:随着沿海地区城市建设进程的加快，南海区域经济建设迅猛发展，由此带来陆源污染物大量入海、海洋环境污染日趋严重、海洋生态系统遭到破坏。通过对南海海域入海排污口情况、南海区域目前海水环境质量状况、海洋垃圾3个方面来分析海洋污染现状，根据现有的防治措施及存在的不足，给出南海海洋环境污染针对性防治的几点建议，希望能通过健全执法体系、完善法律制度、提高公民意识等方面，来促进南海地区海洋环境污染问题治理以及海洋环境质量提升，最终实现南海区域社会经济与海洋生态环境的和谐发展。

1 南海海域污染现状

海洋是我国的重要资源，而作为中国最深最大的南海地区，由于被大陆、半岛及岛屿包围，其在经济、国防上更是具有重要的意义。然而海洋带给人类经济持续发展的同时，人类生产、生活的污染物大量入海，生活垃圾沿海堆积、生活污水肆意排放、工业生产及实验基地造成石油及有机物污染、核泄漏等，给南海海洋生态系统带来致命威胁[1]。尤其是每年的台风季，台风过境之后引起的海水倒灌，使得数以万计的垃圾涌向城市的每一个角落，给人留下深刻的印象，更是将南海环境污染问题推到风口浪尖。鉴于此，本文主要从南海海域入海排污口、海水环境质量及海洋垃圾3个方面来分析南海海域海洋污染现状。

1.1 陆源污染入海排污口及污染状况

海洋环境污染主要来自于陆源污染物的排放，其中工业三废、城镇生活垃圾以及农业养殖造成的污染物占陆源污染物排放的八成以上[2]。根据国家海洋局南海分局2016年对南海区110个陆源入海排污口开展的监督性监测，以及对14个重点排污口邻近海域的环境质量监测发现，南海海域中广东沿岸排污现象最为严重，且市政类排污口达标排放率最低[3]，监测具体结果如图1～2所示。

图1 南海海域各地区入海排污口数量及所占比例

图2 入海排污口达标排放率

1.2 南海海域海水环境质量

随着污染物不断地通过各排污口排入海中，造成南海近岸局部海域严重污染，海域水体污染、生态受损、陆源入海污染物超标排放等环境问题突出。根据南海区域海洋环境状况公报统计数据分析，南海海域海水环境不符合清洁海域的面积及严重污染海域面积均呈现上升趋势(表1)。据2014—2016年南海区海洋环境状况公报数据显示，南海海域四季污染严重的海域主要分布在珠江口、汕头近岸、江门近岸和湛江港(湾)等广东省近岸的局部海域(表2)，其中珠江口海域污染较重，北部湾近岸海域水质严重污染海域面积占该海域面积比例相对较少，海南岛近岸海域及三沙近岸海域海水情况基本达标[3]。由此可以看出，南海严重污染区域都相对集中在经济发展飞速、人口密度较大的广东省近海海域，尤其是珠江口各主要河流的入海口附近。因此，强化该海域海洋生态环境保护监督管理成为南海区海洋环境生态环境防治的工作重心。

表1 南海海域海水环境不符合清洁海域及严重污染海域的面积

表2 广东近岸、北部湾海域水质严重污染海域面积约占该海域面积的比例

1.3 南海海域海洋沉积物状况

海洋沉积物是以海水为介质在各种海洋沉积作用下所形成并沉积在海底的物质，由于沉积作用是在物理、化学和生物3种不同过程中综合作用产生的地质体，因此，近海海域沉积物状况也是测量近海海域环境状况的一个重要指标。2016年8月，国家海洋局南海分局重点监测了14个入海排污口的临近海域沉积物质量，其中6个排污口临近海域沉积物质量不达标，占监测总数的43%，有6个排污口临近海域沉积物质量因含有超标要素:石油、汞、硫化物、有机碳、砷、镉等而劣于第三类海洋沉积物质量标准，占监测总数的43%[3]。海底沉积物是地质历史的良好记录，海底沉积物形成环境的研究，可为石油等海底沉积矿产的生成和储集条件提供重要资料，而陆源污染物的排放对海底沉积物环境的形成无疑会带来严重影响。

1.4 南海海域海洋垃圾现状

国家海洋局南海分局于2016年在南海近岸海域开展了关于海洋垃圾污染的监测。由表3的监测数据显示，包括海面漂浮垃圾、海滩垃圾和海底垃圾在内的海洋垃圾是陆源污染物的主要组成部分，且3种垃圾均主要来自陆地活动，以塑料类、聚苯乙烯泡沫类和木制品等为主，其中塑料垃圾数量最多，在3种海洋垃圾中均占比50%以上[2]。这些被任意丢弃的塑料垃圾已给海洋生态系统造成巨大灾难，无法分解的塑料制品破坏了海洋生态环境，对海洋生物的生存更是构成严重的威胁。

表3 南海海域海洋垃圾类型及塑料垃圾、陆地活动产生垃圾所占比例

由大块塑料垃圾产生的塑料碎片———微塑料在海洋环境中广泛存在，既可以释放有毒物质，又可以吸附环境中的有毒有害物质等，且极易被海洋生物误食。塑料进入海洋后不仅会对生物体造成缠绕、刮伤组织、堵塞肠道等物理伤害，还可通过负载有毒有害污染物等对生物体产生不利的影响[4]，即通过食物链进入海洋中不同营养等级的海洋生物体内，这已成为近年来广受关注的全球性海洋环境问题。有关研究表明，微塑料已遍布整个海洋，由于人类位于食物链顶端，人体内会因为食物链循环富集的作用而累积大量的微塑料，而这些微型塑料最终将对人类身体产生难以预估的危害[5]。

2 当前南海海域陆源污染治理的措施

面对南海海域日益严重的污染状况，从海洋行政管理部门到环保部门，从海洋专家学者到广大从业人员都在集思广益，讨论南海污染的防治方法并付诸行动加以实施，为保护南海海域生态环境、不断推进南海地区海洋经济发展而不懈努力，主要有以下几项措施。

2.1 对海洋污染物入海严格管控

海洋污染的防治要取得良好成效的前提是严格管控污染物的排放。为贯彻党中央、国务院关于大力推进生态文明建设、打好污染防治攻坚战的方针，落实《水污染防治行动计划》全面控制污染物排放、加强近岸海域环境保护的要求，国家海洋局定期组织沿海省(区、市)海洋厅局对陆源入海排污口开展排查。调查发现，大量的入海排污口在设置过程中没有遵守相关法律法规，设置不合理，存在于海洋生态敏感区域内，占用了海洋保护区、重要海滨湿地及渔业水域等区域。目前，针对这一调查结果，国家海洋局正会同有关部门进一步强化陆源入海排污口的监管，督促地方政府深入推进非法和设置不合理入海排污口清理整顿，系统推进近岸海域综合治理工作，坚决打赢近岸海域污染防治攻坚战。

2.2 开展海洋垃圾整治工作

海洋垃圾与微塑料污染是备受关注的全球性新兴海洋环境问题，为做好海洋垃圾与微塑料防治，海洋部门依据职责开展了大量工作。一是不断强化海洋垃圾与微塑料监测评价，2017年将海洋垃圾与微塑料监测工作首次从管辖海域拓展至南极、北极、太平洋和印度洋等公海关键领域，初步掌握了关键海域水体、海滩、沉积物和生物体内的微塑料污染状况;二是试点推进海洋垃圾专项治理，禁止港口码头、养殖捕捞、平台船舶等生产生活垃圾倾倒入海，建立垃圾巡查制度，依法依规严控海洋垃圾陆源输入，在2017年新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》中，对违法排污、超标排污及造成海洋环境污染事故等环境违法行为的处罚不设上限，同时增加了对责任人的处罚，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以上一年度从本单位取得收入50%以下的罚款，对严重污染及破坏海洋生态环境构成犯罪的，还将依法追究刑事责任[4];三是切实提高公众保护海洋环境的意识，杜绝随意倾倒垃圾的行为，组织开展海滩垃圾和海洋垃圾清理等志愿活动，支持和鼓励社会各界共同参与治理海洋垃圾。

2.3 海洋生态环境保护与修复

国家海洋局一直致力于推进和实施南海地区海域、海岛、海岸带整治修复及保护等海洋生态环境相关的工作及项目。2017年，国家海洋局在海洋生态环境保护机制方面做出探索，印发了《国家海洋局关于开展“湾长制”试点工作的指导意见》，包括海南省海口市在内的4个省市地区率先进行“湾长制”试点工作，各试点地区从自身实际出发，积极推进“湾长制”试点工作，取得了一系列创新性的制度成果。其中，海口市采取市委书记、市长双总湾长制，设立各级湾长32名，建立了“湾长制”网络员制度、督查制度等系列制度，着手建设“湾长制”综合业务管理平台，且在推行“湾长制”试点工作的同时，实施“蓝色海湾”整治修复工程。粤桂琼三省共同制定海洋生态红线制定方案，新建国家级海洋公园，积极开展“蓝色海湾整治行动”，推动海洋生态环境质量的有效改善。随着珠海横琴生态岛建设、汕头南澳“蓝色海湾”整治项目、湛江流沙湾海洋生态修复项目、惠州海洋生物资源保护和美丽海湾建设、深圳大鹏新区国家级海洋生态文明示范区建设规划、北海海岸线保护规划、三亚市海域使用规定等项目的开展，海洋生态环境均取得了卓越的成效。

3 南海海域海洋污染治理存在的问题

现如今，南海海域各相关部门通过对入海排污口进行严格管控，开展海洋垃圾整治，加强生态修复与保护等方式和手段进行海洋环境污染的防治，南海海洋环境污染状况有所好转，环境质量有所改善，但在各方面治理过程中仍存在一定的不足。

3.1 海洋环境执法力量分散，执法效率不高

在海洋污染物排放的管控过程中，因海洋环境执法机关强制执法权限低而使得南海区域海洋环境执法活动难以顺利进行，且南海区域共涉及广东、广西、海南三省，执法主体众多和执法力量分散已成为我国南海地区海洋环境执法存在的主要问题。这给南海地区的海洋环境执法工作带来诸多弊端，浪费执法力量和执法机会，妨碍了南海区域海洋环境污染治理效率的整体提升。此外，根据《中华人民共和国海洋环境保护法》规定，我国依据“统一监督管理，分工分级负责”的原则构建海洋环境监督管理体制，海洋环境保护权属则是按照区域和行业管理的原则划分到环保、海洋、海事、渔业、军队5个行政部门共同行使[6]。为此，各部门各自设立执法队伍，以有效行使法律所赋予的海洋环境管理职权，这样不仅执法效率不高，还形成了多部门共同执法的格局，致使我国海洋环境执法力量分散，严重影响了海洋污染的治理效果。

3.2 海洋环境保护法规体系不完善，且没有形成完善的治理体系

在海洋环境污染防治过程中，我国的海洋环境相关法律基础薄弱，主要包括2017年新修订实施的《海洋环境保护法》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《海洋倾废管理条例》《关于征收海洋废弃物倾倒费和海洋石油勘探开发超标排污费》地方性法规、规章和标准，但并没有形成完善的海洋环境保护法律体系，且缺乏针对海洋垃圾及海洋微塑料等污染源问题单独进行规制，相关立法亟待加强[7]。目前，我国环境污染的治理主体主要是具有较强环保意识的社会公众组成的非政府社会团体，作为海洋环境治理的主要力量，由于缺乏规范性的组织引领及与地区组织目标相容的激励机制，加之沿海地区政府对海洋环境治理投入的不足，多数环境保护行动缺乏有效性和持续性。而同样作为治理主体的企业，其责任及治理能力也没有被充分的调动与激发，因此难以实际参与到海洋环境污染的防治工作中。

3.3 区域人口压力大，源头防治防控能力不足

近年来，南海区域尤其是珠江三角洲地区，城市化发展速度飞快，城市规模逐渐扩大，外来人口大量聚集。据统计数据显示，仅2016年，南海区域海洋生产总值为15 895亿元，占全国海洋生产总值的22.5%，由此导致社会生产废弃物及居民生活垃圾、污水排放量成倍上升，沿岸河口、海湾和近海都遭受不同程度污染，突发性的污染灾害事件时有发生。目前，我国社会公众对海洋保护的意识依旧比较淡薄，渔业作业时的废旧渔网、生活垃圾随意丢弃，环保维权意识普遍不高，环境保护行动较为分散，随机性强，尽管通过加强宣传教育及鼓励引导来改善垃圾随意丢弃的行为及开展相应垃圾清理打捞回收工作，但缺乏重复使用和分类丢弃习惯，部分偏远地区垃圾处理能力不足，塑料制品回收处理能力较弱及相关企事业单位缺乏主动参与环境治理等因素，致使我国现有海洋环境治理收效甚微。

4 强化南海海域海洋环境污染防治建议

海洋环境污染的防治需要充分考虑其地域的特殊性及内在的需求，为实现南海区域海洋环境治理的目标，对海洋环境污染的科学防治，构建和谐海洋，现提出以下几点建议。

4.1 统一执法力量，增强执法力度

由于南海行政区域跨度大，海洋与环保管理部门多，涉及各方利益复杂，协调联动机制不够完善，要改变南海污染的现状，改变南海行政区域目前各自为政、各行其道的现状，就必须要改革政府传统的海洋管理模式，彻底改变我国海洋环境管理体制，系统整合我国海洋环境管理和执法力量。建议设立跨区域跨部门的海陆一体综合防治机制，把我国的海洋环境保护工作统一交由一个部门来进行环保活动的协调管理及行动落实，并在此基础上组建统一的海洋环境执法队伍，这就需要建构由国家海洋局南海分局统一牵头、粤桂琼三省合理分工、各行政职能部门及民间机构协同合作的局面，明确地方环保机构的职权，加大他们的责任，充分发挥地方海洋环境管理部门的作用，调动其积极性，使他们有职有权，形成一股劲，切实把海洋环境规划好、管理好、监督好、开发利用好，形成南海区统一执法，共同治理海洋环境污染的局面。进而彻底改变南海海域的多部门管理、多部门执法的混乱局面，提高南海海域海洋环境执法的决策及资源配置效率和水平。

4.2 完善相关法律政策，形成多元治理模式

针对海洋环境保护法规体系不完善的问题，建议增加海洋环境保护相关法律条款，并对目前海洋环境相关立法的不足之处进行适当补充与修改;加强南海海域及海域各省市地区海洋环境执法及相关惩罚力度，以增加对行为人的威慑力，使其严格按照相关海洋环境法律法规进行操作[8];对海洋生态环境实施有偿使用，将产生的收益用于海洋环境治理，在维护海洋环境的同时增强对海洋环境的管理。在治理主体方面，要加强政府主导作用，结合区域特点设置海洋环境保护相关考核指标，增加地方专项投入，以充分调动各治理主体参与环境保护的主观能动性;同时通过完善责任追溯制等措施，使地方官员能够将其在执政地区所做的环保贡献作为自身晋升的政绩，从而避免其通过不必要的环境损害来获取低效率的经济增长[9]。

4.3 提高海洋环境污染防治意识，探索源头治理

海洋环境污染问题的源头在于人类缺乏对海洋环境的保护意识，以及对入海排放物的源头防控不足。因此，首先要提高全社会特别是各级海洋行政管理人员对海洋开发、海洋环境保护的重要性、紧迫性的认识，通过加强海洋污染防治的宣传力度，拓宽宣传教育渠道，充分发挥网络、电视、广播、微信、微博等宣传渠道的宣传与引导作用，加强海洋环境教育，普及海洋知识;不断提高人们保护海洋环境的参与意识，提高守法认识和执法能力，改善传统渔业废弃渔网、渔具随意丢弃行为，引导企业进行绿色生产、清洁生产，尽可能地减少海洋污染物的排放与倾倒;定期向社会公众发布各类海洋环境保护信息以及南海区海洋环境状况公报，对严重污染环境、破坏环境的单位和个人要及时曝光。同时，应思考如何设置激励引导机制，如生产渔网渔具及其他不易分解陆源污染物的原材料替代，日常垃圾分类处置，废旧材料的重复利用等治理措施，以实现对入海排放物的源头管控。

作者：孙玲 广东海洋大学管理学院

基金: 2019年广东省自然科学基金面上项目“广东省海洋经济高质量发展的驱动机制及系统演化研究”(2019A1515011886) 2019年广东省科技计划项目“面向2035年湛江建成区域创新中心的路径与举措研究”(2019B101003022) 2020年广东省促进经济高质量发展专项:广东推动粤港澳大湾区海洋经济高质量发展路径研究(2020060)资助

来源：《环境生态学》期刊