作者：龚志伟 摘要：村级组织负责人“一肩挑”制度切合我国乡村治理从社会国家化的单维突进到国家与社会协同共治，再到党建全面引领农村现代化转变的时代要求。村级组织负责人“一肩挑”制度的耦合式集体行动机制、统合式组织动员机制和联动式选举内嵌机制对于提升乡村治理效能、强化乡村政治认同和推进基层全过程人民民主具有良好的制度效度。然而，“一肩挑”制度与现有的法律法规、乡村社会的政治认知惯性、部分乡村人才的发展基础、乡村的权力监督体系之间的实践张力成为影响其释放更大制度效能的重要因素。因此，必须优化基于系统思维的“一肩挑”制度生态，将其融入中国式现代化的宏大叙事之中，秉持良法善治的理想，坚持党管干部与民主选举、党的领导与人民当家作主两个逻辑的统一，坚持国家建构与社会发育相结合，完善法律、迭代认知、引育人才、健全机制，使之挑得有规、挑得有道、挑得有力、挑得有度。 党的二十大报告强调，要“加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系”[1](P.39)。全面加强农村基层党建工作，加快构建党组织领导的乡村治理体系，切实提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，将乡村治理中的资源、主体和行动再组织起来，已经成为全面推进乡村振兴的内在要求。事实上，关于如何处理好村党支部委员会与村民委员会(以下简称“两委”)的关系以提升乡村治理效能、促进农业农村发展的问题一直受到学界的高度重视。其中，关于村“两委”在内的村级组织负责人“一肩挑”制度，学界已有诸多颇有价值的理论成果，也形成了不同的观点。 从既有研究看，学者们对“一肩挑”制度的认识存在明显分歧。董江爱(2005)在观察20个村庄的“两委”换届后发现，“一肩挑”对于缓解国家政权机构与村民自治制度的冲突具有积极意义。[2]唐鸣等人(2015)基于对“一肩挑”发展历程的分析，认为其能够有效地精简人员、降低开支、减少摩擦。[3]程同顺等人(2019)在对P镇实地调研后得出结论，“一肩挑”制度下的村支书可以依据其村主任的身份比较容易地把党组织的意图贯穿于村委会工作，从而有利于把党的领导落实到乡村治理过程中。[4]而质疑者则强调了“一肩挑”制度的弊端与风险。白钢等人(2001)认为，“一肩挑”制度的一元化领导体制以及由此导致的党政不分，无论是对加强党的领导还是对推进村民自治都是不利的。[5]文丰安(2012)则担心“一肩挑”制度可能会导致村支书为赢取村民的选票而销蚀党的权威，弱化党建引领的作用。[6]李鑫诚(2017)结合案例进行反思，认为“一肩挑”制度因过度强化党的组织功能可能会挤压村民自治的内生空间。[7]毫无疑问，这些探讨都为“一肩挑”制度的深入研究提供了重要的理论基础和思路借鉴。 在加快推进农业农村现代化进程中，制度建设及其实践生态的现代化是农业农村现代化的重要基础和有力保障。源于实践探索并逐渐上升为国家制度的村级组织负责人“一肩挑”制度是新时代加强党对农村工作的全面领导、推进乡村治理现代化的一项重大创新，在实践中体现出良好的制度效能。然而，这一制度在干部产生及其社会基础、权力运行及其监督等方面的特征深刻地影响着乡村治理结构，使制度实践面临着多重张力。因此，如何结合这些新特点、新变化优化“一肩挑”制度的发展向度，系统构建“一肩挑”制度生态以化解张力，推动“一肩挑”的制度优势释放更大的治理效能，成为推动这一制度现代化演进的内在要求。 一、制度效度：“一肩挑”制度的源起与价值2018年中共中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》提出，“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”。“一肩挑”治理模式在《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)试行不久后就在一些地方自发尝试实行，最早可追溯到1988年底湖北省谷城县冷集镇在其所辖的13个1000人以下的村庄进行的尝试。“一肩挑”制度的最初目的在于化解村民自治实践中不少地方客观存在的村“两委”之间的紧张关系，以提升乡村治理的效能，因此，“一肩”所“挑”的仅限于村“两委”负责人的职责。随着“乡政村治”治理模式实践的深入，村“两委”承受着越来越大的内部张力和外部压力，“一肩挑”制度的内涵不断演进，大体可分为三个阶段。 一是地方自发探索阶段(1988～2002年)。为了缓解村主任的保护性功能突出、村书记与村主任的权力抗衡、村书记的组织能力弱、党的支配整合程度低的矛盾[8],湖北、广东、山东、海南等省份探索实施“一肩挑”制度，并形成了比较有代表性的“威海模式”和“顺德模式”,前者实行“从主任到书记”“一肩挑”,后者实行“从书记到主任”“一肩挑”。二是中央鼓励倡导阶段(2002～2017年)。基于各地的实践探索，“一肩挑”制度符合村民的文化认知并巩固了党的基层领导，也解决了这一时期“村主任营利性功能突出、村书记与村主任权力争夺、村书记组织能力回归、党的支配整合方式为游离式”[8]等问题。为了更好地贯彻城乡统筹发展的国家战略，2002年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》明确提倡，“村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员”,实现“两委”交叉任职。这是国家层面首次倡导“一肩挑”制度。随后陆续出台的相关文件以“四个提倡”为要求，鼓励各地因地制宜地稳妥实施“一肩挑”制度。三是全面推行阶段(2018年至今)。正是在前期30余年探索的基础上，为了从体制上全方位地消除“两委”之间的摩擦，发挥党总揽全局、协调各方的作用，以适应新时代全面深入高质量推进乡村振兴的需要，2018年12月新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》明确将村级组织负责人“一肩挑”制度上升为法律规定。2019年，中央“一号文件”提出全面推行“一肩挑”制度，并将其写入《国家乡村振兴战略规划(2018—2022 年)》,明确了“一肩挑”制度的推行进度。由此，“一肩挑”制度从地方自发探索上升为国家政策，并在中央和地方的高度重视下迅速推进，如浙江省2020年在全国率先开展村级组织换届，“一肩挑”实行率从12.23%提高到98.43%。[9] 纵观“一肩挑”制度的源起与演进，它是在国家对乡村社会由“供给式整合”向城乡融合发展、“乡土中国”向“城乡中国”、全面小康向共同富裕深刻演变的语境下，旨在强化党建引领基层治理和农业农村现代化的创新性制度设计，充分体现了中国共产党善于把党的领导和我国的社会主义制度优势转化为社会治理优势的实践创新与理论自觉，具有良好的制度效度。 (一)耦合式集体行动机制赋能乡村治理绩效党的二十大报告强调：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”[1](PP.30～31)现代化指向下的乡村振兴工作极具系统性、全面性、前瞻性，既承载着拓展农地流转空间、推进农村产业提档升级、实现共享共富发展等期望，又面临着乡村社会主体的空心化和老弱化、主要农业生产要素的非农化、乡村新型业态发展的多元化等挑战，因此急需建立健全高效的集体行动机制。“一肩挑”制度通过内在整合乡村治理的领导主体，实现了工作目标同向同质型村级组织负责人的人事角色重组和功能重构，耦合“两委”与其他村级经济组织负责人的权力结构，防范和克服分权失序与组织失灵带来的权力运行的碎片化和集体行动的零和化，系统、整体、协同推进农村综合改革与建设，回应了日趋复杂多元的治理与发展需求。有学者利用2019年中国农村家庭追踪调查数据，通过对737个农村社区样本和15436个农户样本的回归分析，得出“实行‘一肩挑’能显著提升中型村庄、大型村庄的村‘两委’办事便利程度……把村书记村主任的权责落到实处”[8]的结论。 (二)统合式组织动员机制强化了乡村的政治认同从“全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴”的宏伟目标和历史进程来说，乡村振兴是国家整合和推动乡村社会蹄疾步稳地融入国家现代化和民族复兴大潮的过程，也是不断提升党的领导能力、践行党的执政宗旨、巩固党的执政基础的过程。村级组织负责人“一肩挑”制度在确保农村基层党组织的领导核心地位不动摇的同时，通过党群网络与干群网络的“合体”,实现了村党组织对村委会和各种经济社会组织的统合，进一步强化了党的农村基层组织维系乡村社会力量、整合多元利益需求的特殊纽带功能。并且，“自上而下”的组织授权与“自下而上”的民主授权相结合的制度设计“为加强党的建设与直接满足村民群众发展需求二者有机融合提供了有效路径。通过直接将党的工作植根于为村民发展服务的具体事务之中，将‘高居在上’的党变为‘村民之中’的党，使党获得了更广泛的群众支持和认同，提升了党的领导权威”[10],增强了党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力，进一步强化了政党、国家、社会之间的政治信任，铸牢中华民族共同体意识，提升了乡村社会的政治认同。 (三)联动式选举内嵌机制彰显了全过程人民民主坚持中国共产党的领导、发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求之一。中国共产党从胜利走向胜利的一个重要经验就是坚持党的领导与人民当家作主的统一，坚持党管干部与民主选举、民主监督的统一。当代中国农村民主建设的主流思路之一就是增强村民在自治过程中的话语权，“两推一选”“公推直选”“两票制”“双投直选”等都是体现这种导向的制度创新。“一肩挑”制度是新时代两个“统一”的体现，融合了党建和村民自治双重实践的制度与机制优势，将村委会的民主选举机制引入党内，并且在机制上实行村委会选举与党支部选举的联动，强化了村民在村支书选举中的话语权，在结果上实现了村支书与村委会主任的“合二为一”。“一肩挑”制度既有效避免了因权力授予两个组织而导致的国家行政权与村民自治权的冲突，又将党的领导核心地位有机融入村民自治的过程中，实现了党内民主集中制向村民自治运行机制的逻辑延伸，把党的领导与村民当家作主有机统一起来。党内民主与村民自治的联动式内嵌机制能够最大程度地凝聚共识，实现党组织的意图与村民的意愿、国家的政策取向与村民的诉求有机结合，在实践中不仅能够有效克服乡村社会变迁中因社会结构的松散、共同体的离散等导致的“精英分利”、公共产品供给的缺位或重叠等困境，而且有利于以党内民主带动人民民主，实现“四个民主”相衔接，推动“四个民主”均衡发展，实现民主与民生、民主与治理的统一，从而不断彰显中国特色社会主义的基层民主是最广泛、最真实、最管用的全过程人民民主。 在社会治理的变迁中，国家与社会之间往往表现为极为复杂的“历史关系”。村级组织负责人“一肩挑”制度是在中国式农村现代化目标的指向下党与国家和社会关系的再创新，以党建全面引领的方式实现了乡村政治建构与社会建构的双向链接，“体现着新时期现代国家政权努力创造一种更有利于发挥政治权力在基层治理中核心领导地位的探索与尝试，并尝试在保障政治核心领导权的同时尽最大努力扩大基层社会权力范畴，实现政治权与社会权在基层社会的融合，在巩固政权稳定的同时更好实现新时期国家政权建设的现代化目标”[11]。 二、实践限度：“制度—效能”的张力问题是实践的起点。“一肩挑”制度切合我国乡村现代化建设从社会国家化的单维突进到国家与社会协同共治，再到党建全面引领乡村治理体系转变的时代要求，成为推进乡村治理现代化的重要创举。然而，“一肩挑”制度在实践中面临着与现有的法律法规、乡村社会的政治认知惯性、部分乡村人才的发展基础、乡村的权力监督体系等之间的多重张力，在一定程度上限制了制度效能的充分释放与制度空间的拓展。 (一)运行偏差：“一肩挑”与现有法律法规之间的张力“一肩挑”制度的关键环节之一是确定村委会主任候选人是否为党员。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定了村党组织书记“一肩挑”的责任范围，但并未明确“一肩挑”制度的实施程序。由于《村组法》和《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》规定村委会、村集体经济组织等有着与村党组织不同的选举办法和选举流程，因此这一制度执行的程序与方法在很多地方采取的是“从村支书到村主任”模式。这一具有排他性的方式在很大程度上确保了“一肩挑”制度的成功，但与现有的法律法规之间存在较强的张力。 根据《村组法》第13条，村委会主任的候选人只需要满足村籍、年龄和政治权利等三个条件即可。而弹性不足、刚性偏强的先村支部后村委会的操作客观上用行政方式将党员身份附加于村委会主任的候选资格上，不仅削弱了非党员乡村精英参与治理的可能，而且容易使部分村民产生认识误区，即如果非党员不能参加村支书选举的投票，而村委会主任只能由村支书兼任，那么村民去不去参加村委会主任选举的投票就无所谓了。因此，这会导致村民拒绝投票或分散投票，从而产生村支书无法当选村委会主任的结果，不仅有悖“一肩挑”制度的初衷，而且可能销蚀多年来村民因村民自治的真实民主实践而激发起来的政治参与的积极性，还可能直接影响党在乡村社会的权威。同时，《村组法》规定：“村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人，应当退出村民选举委员会。”在乡村选举实践中，村民选举委员会主任一般由村支书担任，以确保党对村民选举的领导。在“一肩挑”制度下，已被作为村委会主任候选人的村支书必须退出村选举委员会。这是否会削弱党组织对村民选举的领导?如果“一肩挑”干部中期离职，那么新的干部如何产生?如果选举中出现了村支书和村委会主任不是同一个人的情况又将如何处理?这些问题都表明“一肩挑”制度运行逻辑的偏差有待法律法规进一步规制。 (二)社会拒斥：“一肩挑”与乡村社会政治认知惯性的张力理性化与乡土性、制度逻辑与生活逻辑的错位是转型时期中国农村客观存在的矛盾。三十多年来，中国共产党领导广大农民群众积极推进村民自治的伟大实践，用“四个民主”诠释全过程人民民主的真谛，极大地促进了村民选举的价值、原则和程序等深入人心。正如徐勇所说：“村民自治的发展过程，也是现代民主元素不断增多的过程。”[12]在这场伟大的基层民主实践中，按照村民自治的相关制度设计，村委会主任的主要职责之一是组织制定村庄经济社会发展计划，做强村富民、脱贫致富的带头人，而村支书主要负责党内事务、把好政策大关。正是长期以来村委会主任和村支书工作性质的差异导致了部分村民认为村支书搞党建、做思想工作等能力没问题，但抓经济、搞发展则非其所长，质疑“一肩挑”制度下仅仅在村党支部范围内选出的村委会主任能否胜任。由此，部分村民的选举积极性受挫，可能会出现“搭便车”现象甚至不参与选举的“冷漠困境”。这种现象在实行由“村支书到村主任”选举程序的村庄更容易发生，而全面、快速地推行“一肩挑”制度将放大其消极性。此外，由于选举法等相关法律法规并未对村委会主任的候选资格做出应为党员等政治身份要求，实践中“一肩挑”将其候选人资格限定为正式党员的做法与村民的惯性认知在客观上形成了张力。由此就会产生村民在选举中的不理解、在选举后的不配合以及因岗位紧缩而落选的原村干部的“合纵连横”式抗争，一旦处理不好，将会在很大程度上挤压新“两委”的施政空间，以至于把“一肩挑”变成“一人干”,严重影响乡村工作全局。因此，制度的效能面临着被惯性销蚀的风险，在实践中因社会拒斥而难以形成制度自我演进的自洽系统。 (三)资源短缺：“一肩挑”与部分乡村人才发展基础的张力当前，以现代化为指向的新时代农村改革发展的各项任务越来越艰巨，“一肩挑”制度对村级组织负责人的综合型能力要求愈加凸显。村级组织负责人既是能够创先争优的党组织“带头人”,又是懂经济、会经营、引领村民共建共享共富的“当家人”,还是有威信、会做思想工作的“贴心人”。然而，目前部分农村村级组织负责人的选拔却面临着党员人才基数紧缩与结构失衡等挑战。就基数而言，主要是新党员的发展接续不力。城镇化的深入推进导致大量的农村青壮年离土又离乡，一些乡村精英甚至永久性地迁出，空心化直接压缩了党员培养对象的空间。同时，受市场经济的影响，过去一些农村青壮年更注重自身的经济能力而轻视自身的政治素质，他们的入党积极性不高，再加上部分农村党组织软弱涣散，有的村支书为了减少竞争而利用职权“压苗保位”。民政部的相关调查显示，2018年仅有8.82%的村发展了3名及以上党员，发展了1名党员的村占42.13%,甚至有28.56%的村没有发展党员。[11]就结构而言，农村党员老龄化问题由来已久，与之相应的还有党员的文化层次问题。近年来，尽管一些大学生党员回到农村，但他们的管理经验特别是村庄威望的积累仍然需要时间的沉淀。这些问题在一定程度上限制了符合“一肩挑”制度初衷的高素质的村级组织负责人以及“两委”其他成员的人选。有些地方在推行“一肩挑”的过程中附加了60岁以下的年龄限制和高中以上文化程度等要求，进一步加剧了人才资源紧张的状况。此外，权力竞争中“零和博弈”造成的精英边缘化进一步导致候选人的短缺。“在广大村庄内部，乡村各权力主体对村级组织领导权和话语权的争夺，使村级组织成为村庄内权力互动的中心点。村级组织的重构，加速了乡村社会的权势转移和村庄内部权力结构的重构。”[13]“一肩挑”可能会使乡村的权力争夺更加激烈，尤其是当原村“两委”班子都比较能干、强势时，就可能会出现双方相互抗衡、拆台的情况，致使选举悬空。 (四)监督销蚀：“一肩挑”与乡村权力监督体系的张力长期以来，在乡村治理实践中，村级党组织、村民自治组织与村级集体经济组织三者在各司其职的同时，也形成了一种相互约束、相互制衡的关系。在推进乡村振兴战略的进程中，国家对农村的各项支农惠农项目以及村庄发展中的土地和资源开发等，都需要实行更加严格的监督。而“一肩挑”制度所具有的党政经合一的特点使村级组织负责人“名正言顺”地将权力叠加于一身，客观上形成了统揽村级全部权力的局面，这在很大程度上改变了乡村社会权力运行的监督结构与监督机制，即将原来相对独立的村支“两委”的相互监督转变为自我监督。虽然“一肩挑”存在副职的制约，但正副职权力的差距使副职的监督力度与效能大大减弱。再加上国家对乡村实行“自治”的整体设计，乡村很容易形成“上级监督太远，自我监督太软，下级监督太难”的局面。并且，“绝对权力”通常有着强大的扩张力和排他性，使党组织全面引领乡村治理变成“一个人”管理，财务、合同等重大事项应有的集体决策以及“逐级多人”的议事决策流程很容易异化为“一言堂”“一人签”,从而导致权力制约机制的失灵。进一步讲，因授权者和授权程序不同，即使村民可以通过法定程序罢免村委会主任，但却很难罢免村级组织负责人即“村支书”。民主问责机制的受阻不仅会强化“唯上”的领导体制，助长官僚主义，而且必将弱化其震慑作用，加剧权力的张扬与滥用的风险，一旦造成不良后果，必将销蚀党组织在农村的领导力、凝聚力、战斗力，弱化党组织在乡村振兴中的堡垒作用。 三、优化向度：基于系统思维的制度生态创新进路中国式农业农村现代化过程在很大程度上就是把党的建设与农村“五位一体”建设统筹谋划、以党建全面引领农村发展的过程。因此，“一肩挑”制度的优化向度是将其嵌入到中国式现代化的宏大叙事中，秉持良法善治的理想，坚持党管干部与民主选举、党的领导与人民当家作主两个逻辑的统一，坚持国家建构与社会发育相结合，拓展制度现代化的空间，释放更大的制度效能。 (一)挑得有规：依法完善村级换届选举程序对于村级组织负责人的选举而言，无论是制度正义还是程序正义，其指向必须是既要选好人，又要缓解当前候选人的产生与法律法规之间的张力，实现良法善治。党的二十大报告强调：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”[1](P.40)完备的法制体系是“一肩挑”制度行稳致远的根本保障。由于相关法律法规并未规定村委会主任的政治面貌，因此不宜附加此类条件，应当完善《村组法》等，进一步规范章程、扩大党委政府介入村庄选举的空间。 就规章程序而言，应当从坚持党管干部的原则出发，明确要求基层党委政府在换届选举前做好前置调查、综合研判，按照“懂农业、爱农村、爱农民”的新时代乡村干部标准，对有意向的候选人实行村级初审、乡镇和派出所联审、县级终审、纪检监察全程监督。对于符合基本条件者，应进一步对其政治素质、发展能力、民心威望进行实地考察和党内外民主测评，确保把政治强、情怀深、业务精、口碑好的党员推上来，严格把关，使其在选举中“拿得出、选得上”。同时，应坚持因地制宜原则，明确规定在村情各异的广大农村不搞“一刀切”,充分考虑不同村庄党组织和自治组织的发展基础，分类施策、差别设计。对党建基础好、党员先锋模范作用发挥得比较充分的村庄，采取“从村支书到村主任”的路径比较稳妥；对自治组织发育比较成熟、村委会主任能力强威望高但党建基础相对薄弱的村庄，采取“从村主任到村支书”的路径可能会减少风险。当然，要及时将其中的非党员村主任培养成党员，在培育期间可由乡镇党委选派优秀干部主持村党支部的工作；“对矛盾较多、情况复杂的重点村、薄弱村，根据需要‘配对式’选派优秀机关干部担任第一书记，探索形成双首长治理新模式，第一书记管方向、管大事以及上级部署的重大任务，‘一肩挑’干部管具体落实以及村实际事务，二者既相互制约又通力合作，协力推动村庄健康发展”[15]。 就空间而言，进一步完善农村选举制度，依法合理放宽党和政府有序介入“一肩挑”选举的限制。在充分保障村民选举权的基础上，明确赋予乡镇党委提名村支书为村委会主任候选人的提名权、届中增补的任免权以及当两者不为同一人时的选择权，但候选人等都必须遵循听取村民意见、严格资格审查、发表竞职演讲或施政承诺等程序。由此，将党组织对村级选举的领导核心作用、对基层民主各环节中的统合功能以及加强国家与村干部之间的委托—代理关系具体转化为相应的话语权和影响力，增强党和国家对乡村政治的整合能力，切实落实好法律法规赋予的基层党委政府对村级选举的领导、组织和监督等职责，确保选好人、治好村。 (二)挑得有道：迭代乡村社会的认知惯性美国历史学家西里尔·E.布莱克认为：“现代化进程是传统的制度和价值观念在功能上对现代化的要求不断适应的过程。”[16]从本质上讲，“一肩挑”的制度逻辑与村民关于自治的认知是一致的，都是为了保障和实现人民民主。当前的张力主要源于村民对村支书工作角色的惯性认知。因此，与时俱进地革新认知，将村民引导到对“一肩挑”制度下村支书历史使命的认同与共识上来，是深入推进“一肩挑”制度的内在要求。 与西方党政分开的政治发展逻辑不同，坚持党的领导是中国特色社会主义政治发展道路的核心，也是中国特色社会主义最本质的特征。“一肩挑”制度是加强党对农村工作全面领导的“大势”,也是一直以来中国共产党“党政只有分工没有分开”思想在新时代乡村治理中的创新实践。实践表明，分工越到基层越难区分，“村庄里或许也有方向性的‘大事’,但大量存在的是日常的具体事务。对于村党组织来说，离开了讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，其领导核心作用就无从发挥”[3]。长期以来，农村“两委”的矛盾在很大程度上就是制度分工与实际工作交叉的冲突。乡村振兴的任务繁多，只有在村党组织的领导下劲儿往一处使，乡村振兴才能稳步推进。 宣传工作本质上是群众工作。要争取村民对“一肩挑”制度最大程度的理解，就必须充分考虑到不同村民的认知基础和利益诉求等。就广大的普通村民而言，除了一般的漫灌式教育外，还要借助长期以来村民对党的强农惠农富农政策高度认同的天然优势，用好“党的政策”这一强势话语，“向村民传递出清晰而坚定的政策信号”[4]。我们要充分相信，多年来党领导人民当家作主的实践使村民具备了较高的政治敏锐性和政治觉悟，有针对性的宣传教育一定能够重塑和迭代村民的参与认知与行动逻辑。兼具代理人、当家人和利益经纪人等多重角色的乡村精英是村庄权力互动的交叉点和集合部，也是村干部的潜在候选人，他们对选举政策的变动颇为敏感。因此，由乡镇包村干部依靠其身份所形成的正式权威与乡村精英“一对一”地深度解读政策可能更有意义，更容易使其理解并接受政策。通过讲透彻从政治高度看问题、讲明白选举的办法要求、讲清楚落选者利益补偿机制等消除他们在选举中的抵触情绪，可以减少选举后的内耗风险。典型引导能够为先进思想意识的发展提供价值引领和信仰驱动。在“一肩挑”制度推进难度较大、效果不理想的乡村，典型示范往往具有特殊价值。通过加强示范乡村基层党组织与村级自治组织和村集体经济组织的真正融合发展，切实体现出基层党组织在乡村振兴中把方向、管大局、聚人心、保落实的堡垒作用，切实保障和推进村民自治，用实际效果创新村民的惯性认知，应当是“一肩挑”全面深入推进的实践进路之一。 (三)挑得有力：打造乡村人才治理的新格局在现代化演进中，中国乡村社会的开放、多元和异质等特性日益凸显，精英人才的流出与回归相互交织。“一肩挑”制度下村级组织负责人的选择既要充分考虑扎根农村具有党员身份的致富能手、新型职业农民、实用技术人才、村医村教和退伍军人等，也要拓宽选拔渠道，主动作为，借力乡村政策环境日益优化之势，搭建平台，积极组织在外务工经商的优秀人员、退休干部、大学生等各类党员乡贤回流，以保障和拓展村民比较与选择的空间，并促进形成党员间“优我者上”的良性竞争关系。事实上，即使是那些已经定居城市的精英，往往也会因血缘、学缘等各种关系而仍然关注着与其自身已没有太多利益关联的村庄的发展。虽离故土，情怀尚存。如果有机会，精英们还是愿意“出山”的。同时，应积极探索破除制度壁垒，将长期定居乡村的外来优秀人员纳入村级组织负责人的人选范围，以壮大村级治理单元内的候选人队伍。对于年龄、资历、文化程度，应当追求年轻化但不苛求年轻化，重视知识化但不绝对强调知识化。 对于“一肩挑”制度的优化，引才是基础，育才是根本。因此，必须建立健全干部后备力量的长效培养机制。各级党委政府要前瞻性地制定农村发展党员计划，重视源头培养、跟踪培养、全程培养，主动物色和动员人才，把村庄中能力强、意愿足、认可度高的青年人才纳入主职干部培养对象，积极吸引被选举上来的非党员村委会副主任、委员和村民代表等向党靠拢。构建长效投入机制和人才成长机制，探索设立村级组织负责人培养专项资金，设立主任助理、村务协理等岗位，适时地让后备人才协助治理村务，列席村“两委”会议，有意识地加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，在实践中强化战略思维、历史思维、辩证思维、创新思维、法治思维和底线思维。坚持“实际、实用、实效”原则，结合乡村社会结构和产业特征，围绕农村的经济、法律、科技、党建和村务等，利用好党校、高校等各类平台，量身定制、因材施教、专题辅导、结对帮带，“缺什么补什么”,着力提升后备干部的服务意识、眼界格局和业务水平，确保乡村事业后继有人。 健全的激励保障机制对于优化农村党员队伍结构具有正向意义。要坚持综合施策，完善责权利相统一、绩奖惩相匹配的“一肩挑”薪酬保障体系，探索“按期升级、按绩晋等、按量取酬”机制，优化“基本报酬+绩效报酬+集体经济发展创收奖励”的结构报酬制度，实施阶梯式报酬增长机制，适当拉大村级组织负责人与村一般干部、县“十强村”等村干部与一般村村干部的收入差距。拓宽职业上升空间，健全面向村级组织负责人的政治升迁、身份转变等常态化机制。加强荣誉激励，积极做好优秀的“一肩挑”村干部评优评先、“两代表一委员”等推荐工作，以鼓励想干事、能干事、干成事者争当职业村支书，让他们扎得深、担得起、做得稳、干得好。 (四)挑得有度：健全权力运行的监督体系监督是治理的内在要素。党的二十大报告指出，要“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”[1](P.66)。为了防范化解“一肩挑”制度实行后村级组织负责人权力集中的廉政风险，必须构建多维立体“闭环式”的监管体系。 第一，升级制度，构建外部监督体系。“人的自利性、公共权力掌管者的信息优势及其在‘利己’活动中的便捷性和危害性，使防范公共权力掌管者行动可能造成的破坏性成为公共领域制度设计的重中之重。”[17]建议出台《村(社区)党组织书记监督管理办法》,厘清纪委监委、组织、民政、农业等部门涉及村级权力运行监督等方面的权责，规范权力流程，明确“由谁监督”“监督什么”,实现县级巡察机构、乡镇纪检监察机构、村级村监会和监察工作联络站一体化发力。健全联查联审机制，深化“巡乡带村、整乡推进”,紧盯“三资”,延伸触角，打通“神经末梢”。强化乡镇属地监督职责，深入落实村级组织负责人思想教育、工作汇报、述责述廉和警示教育等制度，提高对苗头性、倾向性问题早发现、早整改的能力。落实大额资金“村财乡管”制度，全面推行村级组织负责人个人重大事项报告制度和定期报告村务财务制度。健全村级组织小微权力清单制度，明确村集体“班子”和“班长”个人的权责界限。健全目标管理责任制和考核制度，细化量化“一肩挑”干部岗位绩效评价指标，充分发挥好村务听证、民情恳谈等载体作用，实现上级点评、个人自评与社会风评的有机统一，严肃对考评结果的应用，形成有效退出机制。 第二，强化公示，提升村务监督质效。“对当前我国的权力制约而言，除了应加强国家与政府内部的分权制衡的制度设计外，更重要的是推动社会主义民主建设，用社会的力量来制衡权力。”[17]强化对“一肩挑”制度下村级组织负责人的权力监督，进一步推进村务公开的常态化、公开内容的规范化、公开形式的多样化，聚焦公示热点，加大对公共运行费用、集体“三资”管理、农田水利建设等财务收支以及各类优抚低保、残疾补贴补助等民生保障事务的公示力度。坚决落实“四议两公开”,实现从决策、执行到管理、服务、结果的全过程无差别公开公示。加强村务监督委员会的队伍建设和规范化建设，健全村务监督委员联系各类治理主体机制，定期由乡镇纪委召开信息交流、情况通报监督例会，对征地拆迁、重大集体资产处置、重大项目建设等，村务监督委员会要提前介入、全程监督，织密“老百姓家门口”的监督网络，确保把“一肩挑”村级组织负责人的权力关在“笼子里”。 第三，数字赋能，创新数智监督路径。要围绕村级各类工程项目等问题多发领域和社会高度关注的问题，构建数字化跨界协同监督的场景，并根据需要适时创新监督模型。积极发挥好基层公权力大数据的监督应用功能，放大大数据对村级组织权力运行过程的“显微镜”作用，推动行权更公开、用权有制约、干部受监督、群众得实惠。同时，打造数字化监督闭环，构建从预警到问题归集，再到整改、效度评价、制度完善的闭环管控流程，杜绝监督运行的“断头路”。例如，浙江省建立了全国首个五级联网的农村“三资”管理系统“浙农经管”,村民只要登录“浙里办”或扫描“浙农码”,就能实时知晓村级党务的每个决议或浏览村级财务的每张发票，省市县乡各级政府也可以实时查看属地各村的每一笔财务收支和每一项资产变动等情况，实现穿透式监管。[18]实践证明，这些举措能够有效化解“一肩挑”制度实行后权力集聚带来的治理风险，规范村级权力的运行，为乡村振兴战略的深入实施提供坚实保障。 结语在全面推进乡村振兴和农业农村现代化的语境下，我国乡村治理的目标体系、运行生态与行为逻辑等都发生了重大改变。村级组织负责人“一肩挑”的制度创新因应了现代化目标指向下党与乡村建设的内在要求，增强了党在乡村场域的治理权威性与契合度，提升了党在乡村的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，直接推动了党的领导的制度优势转化为乡村治理效能，成为引领农业强起来、农村美起来、农民富起来以及促进乡村从“富起来”走向“强起来”的理性选择与现实路径。同时，作为一项创新性制度，村级组织负责人“一肩挑”面临着治理实践中的诸多张力。其中，有些是能够在短期内化解或缓解的，如党员结构问题，可以以回乡的优秀大学生为培养主体，选好苗子，搭好台子，引好路子，压实担子，在其成熟后作为村副支书等人选。有些则需要结合村级组织负责人“一肩挑”后乡村治理的新格局统筹谋划，进行顶层设计，在实践中继续探索与之相适应和相匹配的选举产生、社会认同、资源集聚、运行监督等制度机制，如通过“政—学—媒”的联动协同、久久为功的宣传教育重塑村民的认知观念，推进“一肩挑”制度的法治化。只有通过持续创新，实现“一肩挑”制度与原有乡村治理制度生态的有机衔接与融合，才能充分发挥其制度效能，以乡村治理体系的现代化加快乡村的全面振兴。 基金： 浙江省哲学社会科学规划课题(编号：19NDJC084YB) ; 教育部青年基金项目“生态文明与共同富裕协同推进研究”(编号：22YJC710096) 作者简介：龚志伟，男，丽水学院马克思主义学院院长，教授。 来源：《内蒙古社会科学》期刊 文章根据平台发文规则进行了删减 参考文献：略