作者：王建芹 张钦 摘 要：村干部是区别于国家公务员的一个特殊群体，其亦官亦民的特征使其具有身份上的复合性，具有村民代理人、政府代理人和党的基层干部中的双重或三重身份。国家监察体制改革前，村干部监督机制存在制度性空白。长期游走在国家监察体系和党的纪律检查体系乃至国家法律体系中的灰色地带，是造成基层村干部“微腐败”现象易发多发且治理困难的重要原因之一。监察体制改革及《监察法》的实施，使村干部被纳入监察机关监督对象和监察职责范畴，对其腐败行为进行的专项治理和常规化治理取得了明显的成效。新时代，聚焦乡村振兴重点领域关键环节，找准监督发力点，必须坚持党建引领，加强党对农村工作的全面领导，要充分发挥纪检监察机关政治化动员机制优势，形成监督合力；完善纪法衔接、法法衔接，发挥党纪国法协同推进的共治效应；实现关口前移，更好运用监督执纪“四种形态”；加强小微权力监督管理，积极探索推广村级权力清单制度；深化标本兼治，一体推进“三不腐”体制机制建设。 一、问题的提出 “微腐败”是中国共产党在推动全面从严治党向基层延伸、向纵深发展过程中，持续整治群众身边腐败和不正之风，促进社会公平正义，保障群众合法权益必须直面且亟待解决的重大问题。2016年，十八届中央纪委六次全会上首次提出“微腐败”，特别强调“‘微腐败’也可能成为‘大祸害’”。“微腐败”作为基层干部利用手中掌握的小微公权力为自己或他人谋取私利进而损害群众切身利益的行为，通常具有以下几个典型特征：其一，主要发生在基层；其二，“微腐败”的主体是基层干部；其三，“微腐败”的客体主要是小微公权力；其四，“微腐败”的目的是谋取数额相对较小的私利。［4］（P76）“微腐败”行为虽往往涉案金额不大，但隐蔽性大、顽固性强、反复度高。巨贪与微腐仅仅是程度不同，但性质是一样的，在这个意义上，“微腐败”既非微问题，更不能微处理，而是要上升到党和国家治理体系和治理能力现代化以及全面从严治党向基层延伸、向纵深发展的高度认真加以对待。 乡村振兴战略的提出和实施，充分体现了我们党坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。而乡村振兴战略离不开一个特殊群体——村干部。作为乡村社会治理的领头人，村干部不仅是农民群众的“主心骨”，还是党和政府治国理政方略在乡村社会的“执行人”，他们虽然社会经济地位不高，但却拥有广泛的权力触角。一段时间以来，在广大基层农村，少数村干部在乡村事务管理过程中以权谋私，形成特有的村干部腐败现象。［5］（P93）党的十八大后的五年中，全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人，占同期处分总人数的18.08%。①而党的十九大后的五年间，全国纪检监察机关共查处扶贫领域腐败和作风问题29.9万个，给予党纪政务处分20.2万人，查处乡村振兴领域腐败和作风问题4.8万个，给予党纪政务处分4.6万人。②这显示出农村基层干部“微腐败”现象易发多发、量多面广的特点，反腐败形势依然比较严峻。如何从村干部这一群体入手，强化基层监督促进乡村治理，坚决整治乡村振兴领域不正之风和腐败问题，是新时代提升党和国家治理体系和治理能力现代化水平的重要内容和关键环节。 近年来，以村（社区）“两委”成员为主体的“微腐败”问题研究受到了广泛的重视，涉及“微腐败”的内涵、特征、表现、危害、生成原因与治理路径等多方面，研究视角主要集中在马克思主义理论、政治学、经济学、公共管理、社会学、法学等领域，研究方法则以规范研究和实证研究为主，取得了一批理论和实践价值均十分丰富的研究成果。本文以国家监察体制改革为背景和切入点，展现监察体制改革在村干部“微腐败”行为治理过程中取得的巨大成效，同时，探讨在全面依法治国与全面从严治党背景下，如何充分发挥国家监察体制深化改革所带来的制度成果，在乡村治理现代化过程中更有效规范村级权力运行，不断完善乡村监督体系，加强乡村党风廉政建设，为新时代乡村振兴战略提供坚强的制度保障。 二、监察体制改革健全完善了村干部监督体制机制 村干部③是区别于国家公务员的一个特殊群体。一方面，他们处于国家行政干部体制之外，不在编、不脱产；另一方面，他们亦官亦民，是党和政府联系村民群众的桥梁和纽带，是乡村治理不可或缺的重要主体，是党在农村地区执政的最基本、最重要依靠力量。［6］（P14）一般来说，村干部主要包括村党支部（党总支）委员、副书记、书记，村民委员会委员、副主任、主任等，而村会计、出纳、文书、妇女主任乃至村集体经济组织、村务监督组织和其他村级经济社会组织的负责人等在一定情况下也会被纳入村干部的范畴。村干部这一群体的涵摄范围很广，其亦官亦民的特征往往使其具有身份上的复合性。有学者认为村干部具有“国家代理人”与“村民当家人”的双重身份；［7］（P39）也有学者认为村干部具有作为村“官”的“国家工作人员”和作为村“代理人”的“非国家工作人员”的双重身份。［8］（P110）同时，多数村干部还具有农村基层党员或党员干部的身份。概括起来，村干部这一群体至少具有村民代理人、政府代理人和党的基层干部其中的两重或三重身份，需要受到国家法律与党内法规的双重约束。厘清村干部在国家法律体系和党内法规体系中的角色定位，是对村干部“微腐败”行为进行有效治理的前提。 （一）监察体制改革前村干部监督机制存在制度性空白 国家监察体制改革前，党和国家的反腐败职能由行政监察机关、检察机关以及党的纪律检查机关分别行使，而村干部这一群体由于其身份上的特殊性，无法在分头治理的反腐体制下被完全覆盖，长期游走于党和国家监督体系中的灰色地带。缺乏严密和有效的制度化监督机制，是造成基层农村“微腐败”现象易发多发的重要原因之一。 首先，在我国行政监察体系中，村干部这一群体不属于行政监察机关的监督对象。《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）规定的监察对象范围包括国家行政机关及其公务员，以及国家行政机关任命的其他人员两大类。④其中公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，⑤其实施范围包括各级党的机关、人大常委会机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关以及各民主党派和工商联机关等，⑥村干部不在此范围之内。而“国家行政机关任命的其他人员”则是指企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员，⑦村干部显然也不在此列。根据上述规定，村干部不属于行政监察机关的监督对象。 其次，在刑事法律体系中，村干部在特定条件下可以成为检察机关的监督对象。国家监察体制改革前，人民检察院拥有对贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪、国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪等案件的侦查权。⑧从上述三类犯罪的构成要件来分析，村干部是否可以成为犯罪主体需要进行具体分析。一方面，根据《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）的规定，贪污罪、受贿罪的犯罪主体是国家工作人员，因此村干部能否被视为国家工作人员是检察机关能否对其进行监督的关键。根据《刑法》第九十三条的规定，国家工作人员的范围被限定在国家机关中从事公务的人员；国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员等几类人员，并同时设置了兜底条款，即其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。根据上述规定，一方面，村干部可以通过“其他依照法律从事公务的人员”这一方式被解释为国家工作人员；另一方面，根据2000年全国人大常委会的立法解释，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事特定行政管理工作时，⑨属于刑法第九十三条规定的“其他依照法律从事公务的人员”。该立法解释明确了村民委员会等村基层组织人员在从事前款规定的公务时可以成为贪污罪、挪用公款罪和受贿罪的犯罪主体。因此，在我国刑事法律体系中，村干部只有在特定条件下即“协助人民政府从事特定行政管理工作时”才可以成为检察机关的监督对象。 最后，在党的纪律检查体系中，村干部能否成为党的纪律检查机关的监督对象取决于他们是否具有党员身份。《中国共产党农村基层组织工作条例》出台前，许多村干部包括村委会主任等重要岗位的村民自治组织及村集体经济组织的主要领导由非党员担任，无法受到党纪党规的监督和约束。特别是对于一些非党员村干部的“违规”行为和工作作风等方面的问题，往往会出现“法办够不上，党纪管不着”的局面。村委会作为基层群众性自治组织，乡镇党委无权也无法对其职务直接进行任免，一些村干部从而能够利用其非党员身份，游走在党和政府监督体系中的灰色地带。 结合以上分析可以看出，国家监察体制改革前特别是改革开放至党的十八大前，由于村干部尤其是非党员村干部群体身份的特殊性，长期游走在国家监察体系和党的纪律检查体系乃至国家法律体系中的灰色地带，在一定程度上增加了对其腐败的治理难度。同时，腐败的低成本造成村干部腐败行为具有一定的多发性。所谓“低成本”主要包括政治风险相对较低、心理压力相对较小、惩罚力度相对较轻等方面。同时，“微腐败”在一定情况下又是一种低风险、高回报的行为，加之法律法规不够完善、农村基层监督体系缺位等因素，村干部“微腐败”现象多发频发，成为乡村治理中一个必须高度重视并需要迫切解决的主要问题。 （二）监察体制改革后村干部被纳入监察机关监督对象和监察职责范畴 《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的立法目的被集中概括为“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化”。⑩其中，第十五条第五项明确将“基层群众性自治组织中从事管理的人员”纳入监察和管辖范围。《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《实施条例》）颁布后，又进一步明确了“基层群众性自治组织中从事管理的人员”的具体范围。⑪根据上述法律规定，村干部这一群体成为《监察法》的监督对象具有了合法性，确保了纪检监察机关查处其职务违法、职务犯罪活动时有了明确的法律依据。 在监察职责方面，《监察法》赋予监察机关履行监督、调查、处置三项职责，相较于《行政监察法》的相关规定⑫，监察机关的监督内容更加丰富，监督职责更加明确，在监督对象全覆盖的基础上，进一步丰富了监督方式、拓展了监督途径、改进了监督机制，从而有效提升了监督效能。在监察机关的各项职责中，监督职责是监察机关所独有的，如“对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”⑬，其作为《监察法》赋予监察机关第一位的职责，充分体现了监察工作的政治性、基础性和广泛性特征。而监察调查是指对公职人员职务违法和职务犯罪进行的调查，共涉及6大类91项具体罪名，⑭远远超过监察体制改革前检察机关的职务犯罪侦查范围。监察机关的处置职责则是对监督、调查结果的反馈回应以及确认前两项职责得以实效化的保障，［9］（P174）包括对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议等四种类型。可见，监察体制改革在广度和深度上，以横向到边、纵向到底的监督视角将村干部完全纳入监察机关的监督对象和监察职责范围，并通过综合运用监督、调查、处置三项职能，确保村干部公权力的行使过程受到全面的、规范的、有效的监督和制约。 （三）党内法规织密村级权力运行制度规范的“第一道防线” 2018年12月28日，中共中央印发了《中国共产党农村基层组织工作条例》，明确规定“党的农村基层组织应当加强对各类组织的统一领导”“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村‘两委’班子成员应当交叉任职”。⑮上述规定明确了乡村治理中村级两委“一肩挑”的制度安排，是新时代推进农村基层组织建设的一项制度创新。这一规定同时也意味着村干部将会普遍拥有党员身份，因此，充分发挥党内法规的规范作用和引领作用，以加强基层党组织建设推动乡村振兴，是新时代乡村治理体系和治理能力现代化过程中重要的制度保障。 在村干部“微腐败”行为中，违反党纪与职务犯罪等违法行为普遍联系在一起。在承接国家资源、管理集体资源、治理村庄事务、实施村民自治过程中，村干部违反党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律的同时，除个别情节较轻的以外，普遍具有违法行为。在中纪委网站通报的“群众身边腐败和不正之风问题”案例统计中，涉案村干部处理结果中移交司法机关追究刑事责任的比例始终居高不下，这既表明对涉案村干部的惩治高度依赖国家法律体系，又表明一些党组织对党内法规的运用有所不足，没能充分发挥党的纪律惩前毖后、治病救人的作用。为此，筑牢村干部拒腐防变的第一道防线，更要充分发挥党内政治监督、组织监督、思想监督的作用。一方面，从党内教育、管理、监督和服务入手，提高农村基层广大党员干部素质，使其坚定理想信念、增强党性，特别是要从苗头性、倾向性问题抓起，及时咬耳扯袖、红脸出汗，防止病变。这也是党风廉政建设和反腐败斗争中防微杜渐、关口前移，做好做实干部日常监督的基本要求。在这个意义上，党内法规在党的纪律要求和纪律约束方面发挥着极为关键的作用，是防止村干部“微腐败”行为进一步演变的第一道防线。另一方面，党内监督是贯通协调各类监督的总抓手，党委监督主体责任和纪委监督专责的真正落实才能形成有效的监督合力。在规范村级小微权力运行的监督过程中，党内廉政建设是最重要的制度防线。一般来说，基层“微腐败”，党员干部违纪违法只是表象，根子问题出在基层政治生态上。因此，只有把全面从严治党向基层延伸、向基层深化，才能为更加完善的权力运行监督机制提供良好的政治保障，农村基层的政治生态才能更加清明。 三、监察体制改革后村干部“微腐败”行为治理成效 本文选取中央纪委国家监委网站“监督举报”栏目中“群众身边腐败和不正之风问题”专栏中通报的农村典型案例进行实证研究，时间范围自2015年5月至2023年2月，选取的样本具有真实性、全面性和代表性。通过对上述案例进行统计归纳和总结分析，有助于我们更加准确地把握近年来农村基层“微腐败”现象的主要特征，分析监察体制改革前后村干部“微腐败”行为的治理成效。 （一）村干部“微腐败”行为的主要特征 通过对上述案例的分析和总结归纳，村干部“微腐败”行为具有以下明显特征：首先，村级两委“一把手”违法犯罪比重高。在基层农村，权力主要集中在村支书和村主任手中，两者对村中事务往往拥有最终决策权，很容易成为“微腐败”行为的发生主体。在上述案例中，村支书单独作案的比例最高，占比接近五成；村主任单独作案的占比接近两成。同时，村会计和报账员掌握着村里的财政权且缺乏相应的监督，也是“微腐败”的高发人群。 其次，腐败发生领域较为集中，地域特点明显。在上述案例中，村干部腐败主要集中在征地拆迁、工程建设、扶贫资金、惠农资金、低保、养老金等领域。其中，在广东、浙江、江苏等经济较发达省份，村干部腐败行为主要集中在征地拆迁、工程建设领域，且贪腐金额巨大，由此产生了很多“身价千万村干部”；而在甘肃、新疆、西藏等经济欠发达地区，村干部腐败行为主要集中在国家投入的扶贫资金，如低保金、养老金、耕地补贴、退耕还林补偿金，以及种子、化肥、牛羊等扶贫物资领域，贪腐金额相对较小。 早期，村干部“微腐败”行为主要以吃拿卡要、收受红包等显性方式为主。党的十八大以来，随着我国新农村建设、精准扶贫、乡村振兴战略的深入开展，村干部所接触和掌握的各类资源和权力显著增加，其腐败行为有了更大的空间和土壤，也因此呈现出形式更加多样、手段更为隐蔽的特征。同时，资源和权力的密集性导致村干部合谋等群体性腐败现象大量增加，严重破坏了基层农村的政治生态和发展环境。 最后，村干部贪腐的潜在危害巨大。村干部作为村级管理者，其权力范围特定，所能调动和掌握的资源相对有限。在上述案例统计中，贪腐金额在3万元以下的占比50.90%，3万元至20万元的占比41.82%，20万元至300万元的占比5.50%，300万元以上的占比1.78%。总体来看，村干部贪腐金额在20万元以下的占比高达92.72%，这说明受限于权力和资源条件，村干部涉案金额普遍不高，但并不能由此而忽视其危害性。一是此类案件往往直接侵害群众利益。在农村经济尚不发达的条件下，即便是小额资金对农民生活也有较大影响；二是村干部的贪腐案件严重破坏了党和国家惠民利民政策在农村的实施，恶化了村干部群体在群众心中的形象；三是贪腐行为直接损害村集体利益和村民个体利益，很容易引发联名举报、集体上访甚至越级上访的事件，造成党和政府的公信力降低，严重影响农村社会稳定。 （二）监察体制改革前后村干部“微腐败”行为治理成效 为方便研究，本文将上述案例发生时间划分为三个阶段，第一阶段为2015年5月至2018年3月，此阶段反映《监察法》实施前村干部“微腐败”行为的治理情况；第二阶段自2018年4月至2018年12月，此阶段属于《监察法》实施的初始阶段，反映出监察体制改革初期对村干部“微腐败”行为的治理实效；第三阶段为2019年1月至2023年2月，此阶段是《监察法》稳定实施时期，反映出监察体制改革后对村干部“微腐败”行为进行常态化治理取得的实际成效。 从查处案例的数量来看，第一阶段为3 256例，第二阶段为538例，第三阶段为426例；从年均数量来看，第一阶段为542例，第二阶段为717例，第三阶段则明显下降，为106例。如果以第一阶段年均案例数量作为基准，第二阶段年均数量不降反增，反映出这一阶段由于《监察法》正式实施，各地处于严格执法的“去存量”阶段，各级纪委监委积极主动自查、倒查，案例数量出现上升趋势，彰显出党和国家大力整顿“微腐败”行为的信心和决心；第三阶段年均案例数量呈现出断崖式下跌的趋势，相比第一阶段和第二阶段分别下降80.5%和85.3%，足以表明《监察法》的实施对村干部“微腐败”行为的治理成效非常显著，初步形成了“不敢腐”的震慑作用。 需要重视的是，2016年10月中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过的《中国共产党党内监督条例》，明确了以监督执纪“四种形态”⑯作为党内监督的重要原则。监督执纪“四种形态”环环相扣、层层把关，体现了严管与厚爱的有机统一。以此为标准分析三个阶段中对涉案村干部处理结果的比例，可以发现村干部“微腐败”行为的恶性程度和违法比例是比较高的，同时也在一定程度上反映出党中央对农村基层中损害群众利益、违法乱纪行为的“零容忍”态度。由于上述通报案例主要显示第二、三、四种形态以上的处理结果，因此统计结果中只统计这三种形态的相关比例。 第一阶段对涉案村干部的处理结果中，第二种形态占比39.14%，第三种形态占比22.90%，第四种形态占比37.69%；第二阶段对涉案村干部的处理结果中，第二种形态占比53.89%，第三种形态占比21.42%，第四种形态占比24.69%；第三阶段对涉案村干部的处理结果中，第二种形态占比39.13%，第三种形态占比21.73%，第四种形态占比39.14%。从横向比较来看，第二种形态占比始终位列第一，其次是第四种形态，第三种形态占比最少。从比例上来看，第四种形态占比始终较高，与党中央“严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数”的期望有一定差距，显示当前“微腐败”行为的恶性程度依然比较严重，涉嫌严重违纪违法的比重很高。 同时，监察体制改革后国家监察资源得到有效整合，重要领域的专项监察活动也取得了突出成效。2021年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于持续防范和整治“村霸”问题的意见》。会议指出，要总结吸收党的十八大以来扫黑除恶专项斗争整治“村霸”等突出问题的成功经验和有效做法，坚持打建并举、标本兼治，严格落实各级党委特别是县乡党委全面从严治党的主体责任，从组织上推动形成防范和整治“村霸”问题的长效机制，为全面推进乡村振兴创造安全稳定的社会环境。上述案例中，第一阶段通报的“涉黑涉恶腐败和‘保护伞’问题”的典型案例仅有7例，第二阶段达到了48例，第三阶段则有60例。这反映出《监察法》实施以来“村霸”问题的治理取得了突破性进展。取得如此成果的原因，一方面在于《监察法》的实施为处理“村霸”问题提供了明确的法律依据；另一方面在于党和国家对基层农村社会环境问题的高度重视，使得“村霸”问题得到了集中、快速、准确的处理。 四、新时代村干部“微腐败”行为治理：路径与思考 坚持全面依法治国与全面从严治党的辩证统一是党的十八大以来党中央推进国家治理体系和治理能力现代化的重大成就和基本经验。在这一时代背景下，为了坚持和加强党对农村工作的全面领导，提高新时代党全面领导农村工作的能力和水平，党中央更加重视并不断加强对农村党的建设的领导，推动全面从严治党向基层延伸。《中国共产党农村工作条例》的出台，为深入实施乡村振兴战略，提高新时代党全面领导农村工作的能力和水平提供了基本遵循，结合《监察法》的实施，对于进一步建立健全农村权力运行监督制度，推进乡村治理体系和治理能力现代化建设，巩固党在农村的执政基础具有重大意义。 乡村治理是社会治理的基础和关键，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，要“加大基层小微权力腐败惩治力度······建立健全小微权力监督制度，形成群众监督、村务监督委员会监督、上级部门监督和会计核算监督、审计监督等全程实时、多方联网的监督体系。织密农村基层权力运行‘廉政防护网’，大力开展农村基层微腐败整治”。党的二十大报告强调将“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴”作为新时代深入推进党的建设新的伟大工程的重要内容。加强基层党建，坚持党建引领，加强党对农村工作的全面领导，是新时代村干部“微腐败”行为治理的根本坚持。 党和国家纪检监察体制的改革，在乡村治理层面，首先，有效完善了乡村监督体系，以政治引领整合不同类型的监督形式，在乡村治理效能提升、规范权力运行等方面发挥了重要作用。国家监察机关是政治机关，不是单纯的办案机关，这就决定了监察机关的监察职能既有预防、惩戒的功能，也有督促、改进的内涵，如对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权以及廉洁情况、道德操守情况进行监督检查等。同时，纪检监察机关合署办公，体现了党对党风廉政建设和反腐败工作的集中统一领导，对于进一步完善乡村监督体系，规范权力运行具有决定性意义。其次，以法律的形式将村干部群体纳入监督对象范围，实现监督对象、处置形态、处分情形、处分规则的全覆盖，进一步增强了监督的有效性。最后，强化了县、乡镇两级党委的主体责任。通过强化政治监督，推动主体责任、监督责任和监管责任贯通协同，聚焦乡村振兴重点领域关键环节找准监督发力点，紧盯“关键少数”以及基层干部队伍，以更加科学、精准、有效的监督，为全面推进乡村振兴提供坚强保障。 （一）发挥纪检监察机关政治化动员机制优势，形成监督合力 经过多年的制度建设，乡镇拥有比较完备的监督体系，包括负责业务监督的职能部门，以及作为专门监督机关的纪检监察、审计等部门。［10］（P81）目前，乡村治理中的监督主体包括以县级派驻、巡察组和乡镇纪委为主的党内监督力量，以县级督查、审计和各行业主管部门为主的行政监督力量，以县级监察委员会向乡镇派出的监察员办公室等监察力量，以村务监督委员会为主的村级民主监督力量等。［11］从监督主体的角度看，作为监督工作的“最后一公里”，条块分割、多头管理的监督体系虽然在日常性监督工作中能够发挥一定的作用，但同时也存在着监督力量分散、信息沟通不畅、线索交流不足等方面的问题。例如，从农村信访举报数据可以看出，农村很多腐败问题都与村集体“三资”有关，虽然乡镇相关涉农部门都有业务监督的职责，但往往力量比较分散，职责界定不清晰，导致村集体“三资”管理存在痼疾，日常性监督难以取得更好的效果。针对这类问题，需要开展专项督察工作，并通过政治化动员机制去协调和整合监督资源。在反腐败的高压态势下，党风廉政建设是基层党委工作的重中之重，纪检监察机关也容易将专项督察工作转化为党委的中心工作，通过政治化动员，协调和整合分散的监督资源，开展集中整治行动，重新建构一种制度化的监督秩序。［10］（P86） 二十届中央纪委二次全会上强调，党委（党组）要发挥主导作用，统筹推进各类监督力量整合、程序契合、工作融合。坚持党对纪检监察工作的集中统一领导是整合运用监督力量，破解农村基层监督工作难点、堵点的首要前提。纪检监察机关作为党内监督和国家监察专责机关，在党和国家监督体系中处于主干位置，监察体制改革后，纪检监察机关回归了主责主业，使监督网络覆盖乡村治理的全过程，监督方式也从结果监督走向全程监督，并通过整理问题线索，从中有效地发现各种制度执行偏差问题，然后利用监督执纪“四种形态”督促整改，促使制度执行主体严格按照制度规范行使权力。［10］（P86-87） 在基层纪检监察工作中，特别要重视因地制宜，可以结合本地区的特点积极探索，出台地方配套文件和细化规则。如重庆市纪委监委创新工作思路，坚持问题导向，实行包括问题清单、制度清单和工作清单的“三张清单”制度，推进纪法贯通、法法衔接。［12］浙江打造基层公权力大数据监督应用平台，通过数据抓取、碰撞比对等，精准识别基层公权力运行中的廉政风险，着眼于提升基层监督质效。［13］北京市通州区以深化纪检监察体制改革为契机，在实践中逐步形成区级管片、街镇乡管面、村居管点的监督框架，探索构建“区—街镇乡—村居”三级联动监督体系，着力解决基层监督难问题。通过出台文件，完善片区协作机制，强化人员力量统筹、专项监督统筹、重点案件统筹、疑难问题统筹，变单兵作战为集中会战。［14］各地的实践探索和典型经验为不断加强和改善乡村治理、规范村级权力运行提供了许多有益思路。 （二）纪法衔接、法法衔接，发挥党纪国法协同推进的共治效应 国家监察体制改革后，党的纪律检查工作与国家监察工作的联系更加紧密，意味着党和国家在监察公职人员和治理腐败的问题上，已经从简单的纪在法前、纪严于法和纪法分开理念，转向更深层次的纪法衔接模式。［15］首先是立法理念上的衔接，《纪律处分条例》明确了党的纪律处分工作应当坚持“惩前毖后、治病救人”原则；《监察法》则明确了国家监察工作应当坚持“惩戒与教育相结合，宽严相济”原则，表明纪检工作与监察工作的立法理念均更加重视增添预防性措施，实现监督关口前移；其次是随着乡村治理中“行政下乡”“服务下乡”“监督下乡”的治理能力建设不断强化，农村基层监督过程中，不仅涉及条条监督与块块监督的统筹与协调，还涉及与村民自治过程中村务监督和其他各类监督的衔接与协调。因此，一方面，在纪检监督主责中，要着力推动纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视巡察监督的统筹衔接与贯通融合。统筹用好党风政风监督、信访举报、案件监督管理、监督检查、审查调查等部门和派驻派出机构、巡视巡察机构信息，加强统计分析、分类汇总，通过工作联席会、情况通报等形式，及时掌握面上情况和工作要求，增强监督的针对性和有效性。［16］另一方面，在制度设计中还要进行更加具体的细化衔接，特别是纪法衔接、法法衔接方面的规则安排，认真处理好《监察法》与其他法律规范、党纪监督与国法监察之间的关系。尽管国家监察体制改革后村干部群体被依法纳入监察对象范围，使纪检监察机关查处其职务违法、职务犯罪活动有了明确的法律遵循，但监察实践中，由于村干部身份上的复合性，准确把握、精准识别监察对象仍是农村基层监察工作中需要特别重视的一个问题，也是监察监督工作的特殊性所在。判断一个履行公职的人员是不是监察对象，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职。例如，某村民临时聘任到村委会协助乡政府从事救济物资发放工作，其虽然不是村委委员，但在该村委会工作期间，就属于《监察法实施条例》规定的协助人民政府从事行政管理工作的人员范围，可以被认定为监察对象。但在完成了上述协助工作后，则不再属于监察对象。［17］在基层农村监察工作中，村干部身份上的亦官亦民特征以及行为上的公私界限、情法界限未必十分清晰，这就尤其需要重视制度细节方面的精准设计，做好《监察法》《监察法实施条例》与《刑法》《刑事诉讼法》等法律法规的衔接与协调，及时出台相关司法解释。同时，还要做好与《中国共产党纪律处分条例》等党内法规的衔接协调，充分发挥党纪国法在乡村治理规范权力运行中的共治效应。 （三）关口前移，更好运用监督执纪“四种形态” 监督执纪“四种形态”是全面从严治党的重大实践和理论创新，体现了严管与厚爱的有机统一。纪检监察机关首先是政治机关，而不是单纯的办案机关。《监察法》突出将监察机关的首要职责明确为“对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”，充分体现了监察工作必须具有高度的政治责任担当。因此，在村干部腐败治理中，要有效运用监督执纪“四种形态”，强化日常监督，实现关口前移，抓早抓小、防微杜渐，以祛微疾、治未病的监督思路看好管住小微权力。统计数据显示，2015年至党的十九大召开，全国纪检监察机关共处理204.8万人次，“四种形态”分别占比46.7%、39.9%、7.6%和5.8%。⑰党的十九大以来，全国纪检监察机关处理933.6万人次，“四种形态”分别占比67.2%、25.5%、3.8%和3.5%。⑱从上述比例可以反映出纪检监察工作充分运用监督执纪“四种形态”，将纪律挺在法律前面，统筹运用党性教育、政策感召、纪法威慑，做到纪法情理融合，教育挽救了一批干部，监督执纪执法由“惩治极少数”向“管住大多数”拓展，完善一体推进不敢腐、不能腐、不想腐制度机制，提升标本兼治综合效应。 而从前文统计数据来看，村干部“微腐败”行为的处理结果中第四种形态的占比依然较高，在一定程度上说明当纪检监察机关介入时，村干部的违纪违法行为已经发展到比较严重的程度，反映出抓早抓小、防微杜渐的监督理念在基层农村的落实上依然有一定差距。为此，更要突出强调纪严于法、纪在法前，把纪律和规矩挺在前面这一全面从严治党的政治性、时代性要求。 （四）加强小微权力监督管理，积极探索推广村级权力清单制度 权力清单是我国政治体制改革特别是行政体制改革中的一项创新性制度安排。从形式上看，权力清单就是将政府行政主体的行政职权及其法律依据以列举的方式细化为政府部门的组织行为规范和公职人员的岗位行为要求并公开于众的一种行政制度规范。权力清单制度的根本目的在于通过制度化的手段压缩行政权力的自由裁量限度和行政主体执法用权的弹性空间，以确保行政权力只能在法律赋予的职责和权限内运行。［18］（P67） 村级小微权力清单制是规范村级权力运行、加强乡村党风廉政建设的一种比较有效的制度方式，最早由浙江省宁海县首创推行，清单全面收集汇总村级组织、村干部权力事项，消化清理归纳总结，把涉农政策制度梳理形成《宁海县村级权力清单36条》，涵盖了19项公共权力事项和17项便民服务事项，基本实现村级权力全覆盖。［19］广东省汕头市致力于“为村组织赋能、让村（居）民受惠”，积极探索推行村级小微权力清单、负面清单、村级事务清单、公共服务事项清单、村务公开清单，有效规范了村级权力运行。［20］（P61）2021年，农业农村部、国家乡村振兴局印发了《关于在乡村治理中推广运用清单制有关工作的通知》。近年来，各地结合实际，从规范权责事项、减轻基层负担、提升公共服务水平、保障农民权益、提高乡村治理效率、密切党群关系等方面积极探索清单制的推广应用，对加强和改进乡村治理、促进农村和谐稳定产生了积极作用。同时也有助于约束村干部的权力恣意行使，保障农民各项权益。 （五）深化标本兼治，一体推进“三不腐”体制机制建设 新时代，随着我国乡村振兴战略的深入实施，农村基层村干部的群体素质也得到了明显的提升，年龄结构进一步合理化，角色认同感不断增强。党中央把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置，历史性地解决了绝对贫困问题。战斗在一线的村干部受到了党和政府前所未有的重视，得到了全社会的高度关注和认同，这从根本上提高了村干部的政治待遇和社会地位，其经济待遇也得到了显著提高。［21］（P51）与此同时，伴随着新时代乡村振兴战略的实施和各种资源下乡，对村干部综合素质和能力要求越来越高，对其政治素养、经济眼光、管理能力和公共服务能力等方面都提出了更高的要求。为此，从深化乡村治理、提升村民自治水平，规范村级小微权力运行的角度，一体推进村干部“三不腐”体制机制建设，是夯实新时代乡村振兴战略制度体系建设的重要内容。 一是坚持依法严惩不放松，构建“不敢腐”的环境基础。十九届中央纪委三次全会强调，不敢腐、不能腐、不想腐是一个有机整体，不是三个阶段的划分，也不是三个环节的割裂。这揭示了不敢腐、不能腐、不想腐这三者的逻辑关系，蕴含着深刻的哲学思考。当前，农村基层监督在国家监督体系中依然属于相对薄弱环节，“上级监督太远、同级监督太软、群众监督太弱”，村干部用权随意性、失范性问题，家长化作风，一言堂，一刀切等问题依然存在。因此，要坚持严的主基调不放松，深入开展基层“微腐败”及涉农领域职务违法犯罪专项治理工作，紧盯村集体“三资”管理、征地拆迁、惠农补贴等领域深挖彻查，以铁腕反腐规范约束公权力运行，以正风肃纪保障民生改善，依然是农村基层反腐败工作的核心工作与重点环节。二是不断织密扎紧小微权力运行监督网，与完善基层治理体系和提升基层治理能力一起谋划、一起推进，构建“不能腐”的制度基础。除各种集中专项整治以外，更要从村民身边的“芝麻事”入手，梳理细化小微权力运行监督清单，明确责任主体、监督主体和政策依据，发挥村民民主监督与部门单位业务监督、纪委监委专责监督的各自优势，更好地凝聚监督合力。纪检监察机关要特别重视用好纪检监察建议书，推动农村基层组织不断完善制度、整改问题。三是加强党性教育，筑牢思想防线，构建“不想腐”的自律基础。通过全面从严治党向基层延伸、向基层深化，“把党的政治建设摆在首位”“以提升组织力为重点，突出政治功能”，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，解决好世界观、人生观、价值观这个“总开关”问题，树立公正用权、依法用权、为民用权、廉洁用权的思想主旨，从根本上进一步激发村干部干事创业的积极性和主动性。 原标题：监察体制改革背景下村干部“微腐败”行为治理：成效与路径 基金资助：教育部重大攻关课题“提高一体化推进‘三不腐’能力和水平研究”（22JZD022）； 广西师范大学党内法规研究中心重点项目（GXDN23Z01）； 作者：王建芹 张钦 中国政法大学党规研究中心 来源：《治理现代化研究》期刊 文章根据平台发文规则进行了删减