数据显示：我国人口约占世界总人口的21%，但耕地面积占比仅约7%；国情决定：国家需先满足粮食等农产品的供应，但质量安全可能亟待解决。有人设问：“食品、农产品质量安全应如何保障？”从法律角度解读，还需从农业生产说起。

今日法律问答·农业生产

国情决定，我国需先满足粮食等农产品供应，顺序上依次为粮、棉、油、糖和蔬菜，如：永久基本农田涵盖重要农产品；实践影响，狭义农业生产观念逐步形成，多数人对副业，甚至牧业生产并不十分重视，如：永久基本农田禁止发展林果业和挖塘养鱼。

计划经济时代，食品、农产品质量安全有充分的保障；究其原因，农村集体经济组织统一经营，成员自用与供应的农产品完全一致，且组级农村集体经济组织还配备了农技员。家庭承包责任实行后，食品、农产品质量安全可能没有充分保障；究其原因，小农，或者资本经营农业生产，自用与供应的农产品可能不完全一致，且家庭承包责任制已没有农业技术人员。

食品、农产品质量面临的安全问题是不争的事实，如：按国家标准对蔬菜、肉类的中农药、兽药等进行鉴定，其结果可能不能令人满意。2006年，国家颁布了《农民专业合作社法》，以期解决食品安全质量问题，如：《食品安全法》第四十九条第二款规定，农民专业合作经济组织应当建立农业投入品使用记录制度。

根据《农民专业合作社法》规定，食品安全问题应当得到解决。但是，本法在实施过程中却出现另外一个问题，即：多数农民专业合作社政府等补助基金并没有按成员身份分配；按投入资本分配的结局是农民专业合作社被认为是股份公司，食品安全还是没有从根本上得到保障。

为了解决食品安全问题，2023年12月，国家颁布了《粮食安全保障法》。根据第十三条第一款的规定，将耕地使用范围扩大到饲草饲料生产。有人可能要问，本法为何将饲草饲料提供到与粮食等重要农产品生产的同等地位呢？

在本文看来，国家考虑到肉类生产存在安全质量问题，如：饲料添加剂的使用；生态副业、牧业生产能满足人民群众对食物品种丰富多样、品质营养健康的消费需求。

正当社会激烈争论下一轮农业生产是采取家庭承包，还是统一经营方式时；2024年6月，国家颁布了《农村集体经济组织法》，为农业生产统一经营解决了难题，或者法律上的障碍：

一方面，《农村集体经济组织法》解决了农业生产的人才短缺问题，如：根据第十七条的规定，除公务员等少数情形外，从农村中将户籍迁出的人仍是本集体经济组织的成员。

另一方面，《农村集体经济组织法》解决了农业生产的资金短缺问题，如：除了国家补助外，根据第五条规定，农村集体经济组织有使用集体经营性建设用地的权利。

实践证明，统一农业生产能保障食品、农产品质量安全。有人可能要问，《农民专业合作社法》实施后为何还是没有从根本上保障？在本文看来，主要是对《食品安全法》规定的食用农产品的生产企业有不同的理解。

食用农产品生产企业的性质

根据《农民专业合作社法》规定，农民专业合作社享受政府等补助，此规定实际上是世界各国的“通例”，如：多数发达国家对农业生产有补贴。《食品安全法》第四十九条第二款规定了食用农产品生产企业，多数人理解社会资本也可以设立该类企业，并接受政府补助，如，生猪补贴等。

根据1995年原劳动部颁布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》规定，农村劳动者不适用劳动法。倘若允许社会资本设立食用农产品生产企业，一方面接受政府补贴，另一方面又不承担《劳动法》《社会保险法》规定的义务，社会资本岂不要挣得“盆丰钵满”。有人可能要问，食用农产品生产企业性质究竟如何？

《宪法》第八条规定了农业生产方式。根据本条规定，农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济；其生产方式为农村集体经济组织和家庭承包双层经营体制。《宪法》的立法背景为，高考刚刚恢复，农村集体经济成员的整体素养可能还不适宜从事供销、信用、消费等业务；但改制时，将前述业务全部交由资本运营造成了目前状态。

有人可能要问，多数人为何将食用农产品生产企业理解为任何人可以经营，如：日本等发达国家并非如此？长期以来，我国学者对经营范围有不当的理解，认为违反经营范围并不当然无效；但在多数成文法国家，或者地区，企业违反经营范围，法院有依申请撤销权，如，我国台湾地区的“民法典”。

学者上述的观点影响了多数人对农业生产方式的认识；在本文看来，食用农产品生产企业是指利用农村集体土地的统一经营农村集体经济组织。根据《农村集体经济组织法》第二条的规定，食用农产品生产企业分为三个层次，即：乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织。

就食品、农产品质量而言，安全保障有层次之分，农产品质量是基础，如：转基因农产品、不符合安全标准的肉类产品进入食品生产领域，目前技术可能无法保障食品安全；质量安全实现的途径首先要保障农产品始终有可靠的群体生产，而以营利为目的的生产难以保障。

有人可能要问，哪些组织不是以营利为目的的呢？《民法典》除了规定非营利法人外，还规定了特别法人；特别法人既可以设立为营利，也可以设立为非营利，其中农村集体经济是特别法人之一。

有人可能还要问，农村集体经济设立为非营利法人，其组织及成员的利益如何保障？国家对农业生产的补助等，以及合理利用集体经营性建设用地，如：根据《土地管理法》规定，社会资本利用农村建设用地的性质为合作企业等。

《农村集体经济组织法》实施后，食品、农产品质量安全保障的途径可以归纳如下：

第一，随着农村集体经济成员素养提高，以及集体经营性建设用地的利用，大农业观不仅逐步形成，农村共同富裕也将实现，诸如供销、信用、消费等合作经济也反哺农业生产。

第二，三个层次的农村集体经济组织根据《食品安全法》第四十九条第二款建立农业投入品使用记录制度，农村共同富裕实现还有条件建立农产品溯源制度。

食品、农产品质量安全保障的途径

第三，三个层次的农村集体经济组织利用耕地种植饲草饲料，利用脱水技术可从根本上解决饲料添加剂问题，肉类安全据此得以保障。

诚然，食品、农产品质量安全保障的途径不可能道路平坦，如：目前已接受农业生产企业不可能自动退出；但本文相信，随着《农村集体经济组织法》等法律的实施，大食物观的树立，人民群众一定能享受到安全、生态的农业产品。

中华人民共和国食品安全法

第四十九条 食用农产品生产者应当按照食品安全标准和国家有关规定使用农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品，严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定，不得使用国家明令禁止的农业投入品。禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物。

食用农产品的生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农业投入品使用记录制度。

中华人民共和国农村集体经济组织法

第二条 本法所称农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织，包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织。