乾隆二十四年，清廷在平定准噶尔汗国和阿睦尔撒纳叛乱后，在新疆当地建立了军政合一的伊犁将军府，统辖天山南北两路，建立对全疆的统治。而清朝为了牢牢的掌控新疆地区，自然向天山南北派驻了大量的军人，是谓“新疆驻防”，整个新疆满、蒙、汉、回驻军共4万多名，并在北疆、南疆配套行政机构。但由于当地经济发展相对滞后，清廷征服之初，为了怀柔回部又实行轻徭薄赋的政策，新疆地方的财政税收自然无法承担庞大的军政开支，尽管清廷在当地大力屯田、经营牧场，但仍然无法解决庞大的军费开支，这就需要中央和内地省份的协济，这就是有清一代每年供应新疆的“协饷”，这项制度从乾隆中期形成定制，至清末结束，是清朝统治新疆的重要内容之一，下面就来说说清廷对新疆的“协饷”供应。

上文提到清代新疆经济相对滞后，清廷为了怀柔起见，在名义上税收很低。整个新疆在清代中期赋税只有10多万两。而在清末，新疆建省之初，据刘锦棠奏报，新疆“每岁入款，额粮税课各项共合银二十三万余两”，所谓“以入抵出，不敷尚巨”。是故需要内地协济大笔银两。

《刘锦棠奏稿》

其“协饷”第一大饷源就是来自内地各富裕省份，主要有14个，分别是：直隶、江苏、安徽、浙江、山西、山东、河南、陕西、江西、湖北、湖南、四川、福建、广东。还有清代各大盐场的收入和粤、闽各海关的关税。除此之外，还有商人所谓的报效。这在乾隆二十四年新疆平定之初就有例子，两淮商人在当年捐银高达100万两协济新疆，“两淮商众，以西北荡平，远人向化，屯田塞上，中外一家，愿捐银一百万两，少抒服役之诚”。

《清高宗实录》

大概在乾隆二十六年左右，新疆协饷的发放和奏销逐渐形成定制，并随着时代的推移屡次改革。乾隆二十六年十二月，在陕甘总督、甘肃巡抚的会商下，制订协饷章程，根据章程，新疆协饷的奏销定为伊犁、乌鲁木齐、喀什噶尔、叶尔羌、阿克苏、库车、哈喇沙尔、辟展（鄯善）、哈密、巴里坤等十处。各城的办事大臣，按章奏调兵饷，而内地各省拨调的协饷集于甘肃藩库，经中央户部核准后，由甘肃藩库发放。而在年末奏销时，由各城办事大臣出具清册，一并呈往陕甘总督处，经过审阅后汇成总案发往户部报销。

《清高宗实录》协饷章程

乾隆二十六年的奏销程序为奏销各城——陕甘总督——中央户部。由于奏销各城与中央户部中间隔着陕甘总督，在核销中遇到疑难问题，户部往往问责于陕甘总督，而陕甘总督又要辗转向在疆办事大臣查问，在程序上十分麻烦，往往经年累月。于是在乾隆三十八年，中央决定调整奏销制度，下放奏销之权，或者说将奏销之权一分为三：伊犁地区的协饷奏销由伊犁将军来完成直接上呈户部，“嗣后伊犁一年估计兵饷，年终奏销事件，不必咨行总督，即由将军衙门承办”；南疆乌什、叶尔羌、喀什噶尔、库车、哈喇沙尔、阿克苏等地也有各办事大臣上奏户部核销；吐鲁番以东的乌鲁木齐地区仍然由陕甘总督查核后上呈户部。

《清高宗实录》内记载的伊犁将军行奏销之权

《清高宗实录》记载的办事大臣行奏销之权

而在新疆建省之后，南疆的办事大臣纷纷撤去，全疆分为镇迪、阿克苏、喀什噶尔、伊塔四道，道下设府、州、县各级单位进行管理，制度与内地接轨。在新疆政体改革后，形成了新疆巡抚和伊犁将军分治的局面。协饷的收支表面上是新疆巡抚奏销，但由于伊犁将军在伊塔道保留了权力，并不归新疆巡抚管辖，伊塔道协饷奏销之权其实是在伊犁将军手上。

清廷为了稳固新疆统治，在疆屯有4万多人的兵马，大致分为三个重点区域：伊犁地区、乌鲁木齐地区、南疆各城。在协饷的分配中伊犁、乌鲁木齐两地占比极大，占到了协饷的93.5%，而南疆、东疆占6.5%。以乾隆年间为例，兹列如下。

根据松筠的《西陲总统事略》记载，伊犁将军所辖官兵军饷经费如下：将军侍卫大臣等官员需要养廉盐菜银13200余两；惠宁、惠远满营官兵俸饷、红白事件银383270余两；锡伯营官兵俸饷26070余两；索伦营官兵俸饷29800余两；察哈尔营官兵俸饷26190余两；厄鲁特营官兵俸饷32780余两；绿营官兵俸饷、养廉、干粮折公费、红白事件银139240余两；理事、抚民同知、各城巡检俸廉、公费、役食银7000余两；南北军台官兵盐菜银980余两；换防出差官兵盐菜心10000两；土尔扈特汗王以下贵族俸银8800余两；喇嘛人等耗费钱粮1380余两。伊犁地区官兵军饷共计678900余两。

以上总数，扣除当地房租、铸钱等银两（清廷在当地开辟饷源，属于盈利性项目，补贴官兵），需要协饷599900余两，再加上要留银两“宽为备用”，实际拨付协饷为610000两。

《西陲总统事略》记载的伊犁官兵所需拨付协饷

按《乌鲁木齐事宜》记载如下：

满营

乌鲁木齐满营廉俸、随甲、折色、盐菜共236100余两，红白事例银为3000～4000两；巴里坤满营需银75900余两，红白事例银900～1000余两；古城满营需银75900余两，红白事例银900～1000余两；吐鲁番满营需银40600余两，红白事例银400～500余两。一年所需银为433700余两～435000余两之间。

《乌鲁木齐事宜》中记载的满营所需俸饷

绿营

乌鲁木齐提督辖兵需银342740两，红白事例银4300两～4400两。巴里坤总兵辖兵需银191529将两，红白事例银1100两～1200两。一年所需银为539669两～539869两之间。

《乌鲁木齐事宜》记载的满营所需俸饷

除了满营、绿营官兵俸饷之外，还有乌鲁木齐各地文职人员需银48200余两。三项合计共需银1021569两。扣除一年得租税利银25000两左右，每年所拨协饷约为996569两。

《乌鲁木齐事宜》中记载的文职俸银

根据《回疆通志》记载，南疆各城的协饷为：喀什噶尔、英吉沙尔需银13400两；叶尔羌需银11450两；和田需银800两；乌什需银12000两；阿克苏需银10000两；库车需银5000两；喀喇沙尔余银10000两。总计南疆八城需银62650两。

而据《哈密志》记载，位于东疆的哈密厅其一年奏调经费约5万两。

根据以上数据汇总，乾隆年间每年对新疆拨付的协饷约为1719219两。

随着时间的推移，清廷拨往新疆的协饷是一路水涨船高，中期常年在200万两左右。1877年，清廷平定阿古柏叛乱。光绪十年，即新疆建省的初年，根据刘锦棠的奏折上显示，清廷拨付给新疆的协饷为2146194两。其后为了维持对新疆的统治，也因为经过阿古柏之乱，百废待兴，在左宗棠、刘锦棠的争取下，“议定为岁协三百数十万两”。自光绪十一年起，甘饷、新疆协饷共480万两，两省三、七分，新疆协饷为336万两，其中新疆藩库、各地防营杂支为2797000两，伊犁将军饷银400000两，塔城满营俸饷163000两。

《新疆图志》记载的光绪十一年新疆协饷分配

光绪二十七年，清廷与各国签订不平等的《辛丑条约》，赔款4亿5000万两白银，清廷为了节省经费赔款，不得不裁减甘、银两省的饷银，其中新疆的“协饷”被扣除40万两，名义上新疆每年可得协饷 2980000两。

光绪二十七年后甘、银“协饷”饷章

但实际上由于清廷财政吃紧，新疆能够分配到的“协饷”远远低于此数。光绪三十四年，协饷数为136万两，宣统元年只有121万两，宣统三年只有148万两，协饷数量相对于乾隆年间急剧减少，也凸显了清王朝日薄西山的命运。

《清朝续文献通考》中记载的光绪三十四年、宣统元年所发协饷

宣统三年协饷

值得一提的是，新疆建省后，随着人口增加，经济恢复，清廷在一定程度上放弃了对新疆民生产业的限制，并开征厘捐、关税，新疆本地税收有了质的飞跃，至宣统三年，新疆税收高达140余万两，以田赋、厘捐、税课为大宗。与协饷的比例达到了1：1，出现了自乾隆平定新疆后的“奇观”。

“协饷”的作用对于新疆来说是不言而喻的，它长期以来维护了清王朝在新疆的统治地位，这从史料中得出来的数据就可以知道。终清一代，如果没有“协饷”运作，新疆就立刻会爆发严重的政治、军事危机。就比如说同治元年，新疆协饷一度断绝，马上就爆发了声势浩大的农民起义，阿古柏势力趁虚而入侵略新疆，建立了所谓的“哲德沙尔国”，造成了一次重大的分裂危机，若非左宗棠、刘锦棠二位巨擘带领老湘军为主力的大军平定此贼，后果不堪设想。

而庞大的“协饷”让清廷一度不堪重负，尤其是近代，外有列强宰割，内有反清起义不断，清廷统治危机加深，对新疆的治理力不从心，就有了放弃新疆的打算，以李鸿章为首的海防派弃疆之论甚嚣尘上，其公然称乾隆平定新疆之举为“徒收数千里之旷地，而增千百年至漏卮”，他提出新疆如“越南、朝鲜之略奉正朔可矣”，等于想事实上放弃新疆。

《清代通史》记载的李鸿章弃疆之论

当然，李鸿章的“弃疆论”并非新谈。实际上在道光年间，随着清王朝走下坡路，“弃疆”之论就开始发酵。在平定张格尔之乱前，喀什噶尔参赞武隆阿就提出放弃西四城，“西四城各塞环逼外夷，处处受敌，地不足守，人不足臣”，其实就是想让清廷放弃已经有效管理的西四城，退出与浩罕接壤的土地。

《圣武记》

而在咸丰七年，甘肃布政使张集馨就对陕甘总督乐斌言新疆每年“饷需数百万”，“日月久长，其费未己”，提出放弃对新疆的直接治理，“仿封建之例，各君其国，各子其民，而尊奉帝室，犹是藩封”。乐斌竟然“颇以此说未然”。

《道咸宦海见闻录》里记载的张集馨弃疆之论

这样恶劣之论当然受到了有识之士的驳斥，如清代著名思想家魏源就怼道：“若西饷果耗国用，则乾隆中叶即应久形空匮，岂六十年库藏真天降地出乎？岂新疆经费至嘉庆、道光而始有乎？不讲求河工、海禁、名粮、宗禄，而反咎新疆，大惑不解者一”，言下之意很明显，明明是庙堂理财无能，就是找新疆来背锅。直到新疆建省之后，弃疆才渐渐平息，直到销声匿迹，实快人心也。

《圣武记》

顺便再说一下左宗棠西征军饷的问题，一些人说军饷和人力是左宗棠出的，与清廷无关，比如下图。

说实话，这种论断就是纯是来发泄情绪的。事实上左宗棠率领的西征军军饷主要渠道有二：

一、各省发往军前的“协饷”。左宗棠在西征期间总共收到过2049万两。如光绪二年，左宗棠的五百万军费内，除了户部拨出的200万两，广东、福建、浙江、江西、河南、湖北、湖南、山东、山西、安徽、四川以及闽海关分摊的300万两协饷。

《戡定新疆记》

二、从国内外银行和富商借款。这是弥补庞大军费开支的无奈之举，这些借款共有1360万两。所谓借款那是要还的，而这些债务都要由各省财政和海关偿付的，“所借洋款，着仍遵前旨，在各省应协西征新饷内分年拨还”。

《戡定新疆记》海关偿还借款事

所以，对于左宗棠收复新疆钱是自己出的，和清廷无关，这完全是搞笑言论啊。

总而言之，清朝针对新疆的“协饷”是清廷新疆政策的最重要组成部分。在一定程度上维护了新疆的稳定和我国的领土完整，在这方面，清廷调拨“协饷”之功是值得肯定。

引用文献：《清高宗实录》、《新疆图志》、《刘锦棠奏稿》、《清朝续文献通考》、《钦定新疆识略》、《西陲总统事略》、《乌鲁木齐事宜》、《回疆通志》、《戡定新疆记》、《圣武记》、萧一山《清代通史》、《道咸宦海见闻录》、《哈密志》