前言
当今世界，百年变局和世纪疫情交织，全球发展进程正在遭受严重冲击,气候变化所潜藏的风险与严重后果日益凸显。
应对全球性气候危机，走可持续发展道路刻不容缓，建设绿色低碳城市，实现城市的绿色低碳转型，是摆在世界各国面前的重要课题。
伴随着城市化和工业化进程加快，城市发展中普遍出现的人口激增、无序扩张、环境污染、资源浪费等问题日益严峻。尤其以能源危机和气候变化为代表的全球性环境问题，更对地球的资源可持续利用和人类的生存与发展提出了重大挑战。
迄今，世界各国仍未能从根本上遏制环境总体恶化的态势。只有集聚全球智慧，才能共创城市的绿色低碳未来。
党的十八大以来，绿色低碳城市逐渐成为中国新型城镇化发展的主要方向之一。“十三五”期间，中国突出强调绿色低碳发展，向世界展示并贡献了发展绿色低碳城市的中国智慧、中国方案。
2021年是“十四五”开局之年，中国全面建设社会主义现代化国家正式进入起步阶段。“十四五”时期，中国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色低碳转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。
绿色低碳城市建设发展，所需资金规模巨大。根据相关研究机构测算，未来三十年，中国的绿色低碳投资累计需求将达487万亿元人民币。
为进一步促进中国城市的绿色低碳发展，中国投资协会创新投融资专业委员会和第三方机构标准排名，针对生态环境部重点监测的168个城市开展绿色低碳评价，通过科学评价体系和专业评价方法，调研编制《2021中国绿色低碳城市指数TOP50报告》，助力城市绿色低碳发展和绿色低碳投融资，并为金融监管机构和绿色投资人提供参考和借鉴。
(作者：郭海飞 中国投资协会咨询委绿创办公室副主任、万绿信评创始人)
一、报告编制背景
（一）全球城市绿色低碳发展现状
全球变暖趋势仍在持续，极端天气风险进一步加剧。根据联合国环境规划署最新发布的《2021年排放差距报告》，尽管新冠肺炎疫情大流行导致二氧化碳排放量出现短暂下降，但按照目前二氧化碳浓度的上升速度，升温幅度将远远超过《巴黎协定》设定的本世纪末将全球平均气温较工业化前水平升幅控制在2℃之内目标。
2021年10月25日，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）秘书处发布了各国的国家自主贡献（NDCs）情况。根据143个缔约方提交的新版NDCs，到2030年温室气体总排放量预计将比2010年的水平低约9%。
然而，根据联合国192个缔约方的所有可用NDCs，预计2030年全球温室气体排放量比2010年大幅增加约16%。除非迅速改变这种局面，否则到本世纪末可能会导致升温约2.7℃。
尽管许多国家承诺了新的减碳目标，然而，高涨的雄心壮志尚未转化为碳排放量的决定性减少，世界仍然难以实现《巴黎协定》规定的控制升温的最低目标。1.5℃温控目标落空的可能性越来越大，不仅暴露出各国落实《巴黎协定》承诺的国家自主贡献（NDCs）严重不足，而且突显了开展气候适应工作的紧迫性。
人类命运迎来十字路口，《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方会议（以下简称COP26）为阻止气候恶化提供了一个非常重要的机会。来自全球的197个缔约方纷纷贡献智慧，旨在遏制全球变暖，将升温幅度控制在1.5℃以内，实现世界免遭灾难性气候变化，并达成一致意见签署《格拉斯哥气候公约》。
《格拉斯哥气候公约》指出，各国应逐步减少煤炭使用，减少对化石燃料的补贴。中国积极响应并大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，不再新建境外煤电项目。
另外，格拉斯哥的谈判完善了大量《巴黎协定》实施细则上的遗留问题，打破了对减排量进行重复计算的谈判僵局，由出售减排信用额度的国家决定，是将此次的减排信用额度出售给其他国家，还是计入该国自己的气候变化目标之中。尽管仍存在不足，但为一个全球性碳交易市场的建立铺平了道路。
中国和美国作为全球温室气体排放量最大的两个国家，在COP26会议上，发布了一项联合声明——《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》（以下简称“中美联合宣言”），承诺继续共同努力，与各方一道加强《巴黎协定》的实施。
《中美联合宣言》承诺在各种气候变化问题上进行合作，包括制定监管框架和环境标准，推动清洁能源转型，减少甲烷和二氧化碳排放，鼓励最终用途部门的脱碳和电气化，以及消除全球非法毁林等领域。
值得注意的是，早在该会议前双方均公布“净零目标”。2020年9月，中国在第七十五届联合国大会上提出，在2030年前实现碳达峰，在2060年以前实现碳中和。2021年4月，美国政府宣布扩大其减排承诺：到2030年将美国的温室气体排放量较2005年减少50%～52%，到2050年实现净零排放目标。
目前，印度是仅次于中国和美国的世界第三大温室气体排放国。印度在缔约方会议上承诺在2030年前减少45%，到2070年实现净零碳排放的目标。并且还表示，将把可再生能源在能源结构中的比重从2020年的38%提高到2030年的50%。
甲烷是由人类活动造成的仅次于二氧化碳的第二大温室气体。美国和欧盟已经达成了在2030年将甲烷排放量减少30%的承诺,超100个国家已加入美国和欧盟的承诺。与此同时，100多位全球领导人承诺，将在2030年前停止和扭转森林砍伐和土地退化的趋势，并为相应国家提供190亿美元的公共和私人资金，用于保护和恢复森林。
加拿大也宣布启动加大力度应对气候变化的若干行动计划，包括将争取在不晚于2030年结束动力煤出口，且在主要产油国中率先对石油和天然气行业的污染设限封顶，并斥资逾亿加元推动煤炭业从业者向清洁能源领域转型。
此外，加拿大还承诺向“气候投资基金加速煤炭转型投资计划”以及与世界银行合作的“能源产业管理援助计划”提供资金支持，以帮助发展中国家向清洁燃料替代品和清洁经济过渡。
目前，英国在绿色工业革命十项计划的基础上，制定了能源白皮书，阐明了政府在未来10年从新型肺炎疫情大流行中恢复所需要的具体步骤，并制定了到2050年实现净零排放的道路。其中提出将减少约2.3亿吨的二氧化碳排放，主要是交通、建筑和工业，同时支持多达22万个工作岗位，并确认将实施自己的ETS（排放交易体系）来取代欧盟ETS。
可以看到，来自各个区域国家的NDCs包含许多雄心勃勃的有条件减排承诺，但太多承诺真正落实到行动上，还需获得更多财政资源和其他支持。应对严峻的气候危机，迫切需要加强气候投融资。然而，目前气候适应计划实施所筹集的资金，还远没有达到所需水平。
新型肺炎疫情后，全球一系列财政刺激计划，为实现绿色且有弹性的后疫情复苏提供了机会窗口，但在全球已经推出的16.7万亿美元的财政刺激措施中，仅有一小部分资金被用于气候适应。
总体而言，随着全球国家的重视，各国的气候适应规划、融资和实施进程持续稳步增长，但仍需进一步制定更长远的目标来适应当前环境的紧急状况。
《格拉斯哥气候公约》弥补了《巴黎协定》中“发达国家未能实现应于2020年达成的目标，即每年提供1000亿美元帮助发展中国家”的遗憾。该协议要求，直到2025年，发达国家每年至少筹集1000亿美元。同2019年的水平相比，发达国家被要求到2025年“至少加倍”支持适应性措施，以帮助发展中国家为气候变化做好准备。
城市是全球应对气候变化行动的中心。全球一半以上的人口居住在城市，城市能源消耗量占60%～80%，二氧化碳排放量占整体排放量的75%以上。为实现绿色低碳城市目标，全球不少城市已提出了可持续发展的规划并陆续实施。
（二）绿色低碳城市积极拥抱绿色金融
城市减排是实现《巴黎协定》目标的核心，而创建绿色低碳城市所需的资金规模巨大。数据显示，尽管气候适应的相关政策和规划数量不断增加，但实际融资和进展远远没有达到所需水平。
联合国环境规划署发布的《2021年适应差距报告》指出，仅发展中国家，2030年前的适应成本极有可能达到每年1400～3000亿美元这一预期区间的上限估值，2050年前达到每年2800～5000亿美元的上限估值。
而在2019年，发展中国家所获用于规划和实施气候变化减缓和适应的气候资金仅为796亿美元。现有证据表明，气候适应资金缺口正在扩大，预计发展中国家的适应成本是当前公共气候适应资金流的5～10倍。
金融机构作为经济运行体系中的重要机构，是世界绿色金融发展的中坚力量，在推进经济向绿色低碳方向转型过程中发挥着重要作用。
在COP26会议上，有来自45个国家的450多家世界银行和养老基金宣布成立格拉斯哥净零金融联盟（GFANZ），将其管理下价值共计130万亿美元的资产，用于实现限制温室气体排放的关键目标，并承诺未来相关机构管理的所有资产都将与净零排放保持一致。
此外，还有25个国家和公共金融机构签署了联合声明，承诺在2022年前停止对所有常规化石能源领域的国际公共支持，转而优先支持向清洁能源转型。
构建绿色金融体系将为城市绿色低碳发展提供有效、便捷与多样化的融资，是确保城市绿色低碳发展与转型的关键因素。
作为构建绿色金融体系的重要环节，绿色债券近年一直保持增长态势。2021年全球绿色债券发行规模创历史新高，达5174亿美元，较上年大幅增长74%。
值得注意的是，绿色债券的平均发行规模较小，为1.71亿美元，既表明绿色债券市场对广泛的发行主体具有吸引力，也有部分原因来自于美国市政债和房利美(FannieMae)连续发行的小额绿色债券。
据世界银行预测，仅碳减排一项，城市每年就需要1000亿美元的投资。越来越多的城市进入绿色债券市场，寻求筹集碳减排资本的途径。
尽管市政或城投企业发行绿色债券的情况正在增加，但世界上大多数城市都无法直接进入资本市场，或者没有足够的绿色项目来发行绿色债券。
绿色债券是解决气候变化问题的关键部分，对城市产生重要影响。美国一直是全球绿色市政债券方面的领头羊。美国市政债券是由州、市等各级政府主体发行的，用于日常责任以及基础设施建设、绿色交通、可再生能源等领域。
近年来，美国市政债年度新发行规模存在一定的波动，但市政债券的适用范围不断扩大，整体债券存量规模相对较为稳定，截至2020年末，规模近4万亿美元，占美国债券市场比重约8%。
欧洲复兴开发银行（EBRD）长期处于气候行动的前沿，准备通过扩大和深化气候活动，巩固其在绿色金融领域的领导地位，决定到2025年将其一半以上的投资绿色化。同时，还基于在市政和环境基础设施方面的20年投资经验制定了绿色低碳城市计划，每年减少价值7亿欧元、约80万吨的碳排放。
（三）绿色低碳城市的中国经验
随着“30·60”目标的提出，面对巨大的减排压力，绿色低碳发展与应对气候变化的重要性显著提升。
自然资源保护协会（NRDC）的资料显示，中国70%以上的碳排放来自城市，其中近1/3则来自为大型建筑供热、制冷和供电的能源。推动城市绿色低碳发展一直是城镇化发展的重点，仅今年就有不少文件重磅落地。
2022年2月9日，国务院办公厅转发国家发展和改革委员会、生态环境部、住房和城乡建设部、国家卫生健康委《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见》，指出到2025年，城镇环境基础设施供给能力和水平显著提升；到2030年，基本建立系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化环境基础设施体系。
3月17日，国家发展和改革委员会发布《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，其中在加快推进新型城市建设部分，提出推进绿色低碳发展。
落实绿色发展成果，要着重发挥绿色金融对城市绿色产业的扶持功能。当前，中国绿色金融政策稳步推进，在绿色信贷、绿色债券、绿色基金和绿色保险等领域均有长足发展。
2021年4月，中国人民银行、国家发展和改革委员会、中国证券监督管理委员会发布了《绿色债券支持项目目录（2021年版）》，并自2021年7月1日起施行。
该目录统一了国内绿色债券支持项目和领域，进一步规范了国内绿色债券市场。与此同时，还推动中国绿色债券标准与国际接轨，有利于吸引国际投资者对中国绿色债券市场进行投资，提升中国在绿色债券标准领域的国际话语权和影响力。
此外，中国绿色债券的顶层设计逐步完善。2021年7月，中国人民银行发布首批绿色金融标准，包括《金融机构环境信息披露指南》及《环境权益融资工具》两项行业标准，为引导和规范金融机构环境信息披露工作以及创设和推广环境权益融资产品提供了强有力的标准支撑。与此同时，《银行业金融机构绿色金融评价方案》正式实施，首次将绿色信贷、绿色债券等业务正式纳入考核评价范围，并指出“评价结果纳入央行金融机构评级等中国人民银行政策和审慎管理工具”，进一步提升了金融支持绿色低碳高质量发展的积极性。
2021年10月，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，指出大力发展绿色债券等金融工具，拓展绿色债券市场的深度和广度，有助于推动绿色债券市场扩容。
在政策驱动下，中国绿色债券市场迎来快速发展。过去6年，中国一直是全球最大的绿色债券市场之一，但在2020年受疫情影响发行量经历了波折，2021年中国绿色债券市场迅速回暖。
2021年，中国贴标绿色债券发行规模共计6463.49亿元，较2020年增长123%。排除资产支持证券后，2021年，中国发行绿色债券中179家为新增发行人，募集资金投向规模前三的分别是清洁能源产业（占比35.67%）、基础设施绿色升级产业（占比20.41%）、节能环保产业（占比4.54%）。
此外，中国还存在大量未贴标、实际投向绿色项目的“实质绿”债券，也为推动绿色低碳发展作出了积极贡献。2021年，中国“实质绿”债券发行规模为13288.82亿元，较2020年增长6.32%。
在政策支持和市场各方的共同推动下，2021年不断催生了新的绿色债券产品类型，如年内首次发行的黄河专题绿色金融债券、碳中和债、可持续发展挂钩债券。
在中国要求加快向清洁能源系统转型的背景下，募集资金投向具有显著减排效益项目的绿色债券——碳中和债和可持续发展挂钩债券，或将迎来更加广阔的发展空间。
2021年2月，首批6只碳中和债发行，发行规模共计64亿元，参与发行的企业包括三峡集团、华能国际、国家电投等。9月，中国农业发展银行面向全球投资者发行国内首单用于森林碳汇的碳中和债券36亿元，募集资金用于支持造林及再造林等森林碳汇项目的贷款投放。
2021年5月，首批可持续发展挂钩债券发行，发行规模合计73亿元，参与发行的主体包括中国华能、大唐国际、长江电力、国电电力、陕煤集团、柳钢集团、红狮集团等。据悉，该债券在发展初期重点聚焦于高碳行业的减排需求，首批发行的7单项目全部具备显著的碳减排或污染物减排效应。
此外，2021年绿色债券市场还不断创新发行方式，双向开放绿色债券市场。年内，建设银行两度在境外发行绿色债券。5月，中国建设银行在卢森堡分行发行的首单境外绿色债券，募集金额为8亿欧元，用于长江、黄河等流域污水处理和河道治理等可持续水资源项目。第二单是全球首笔基于中欧《可持续金融共同分类目录报告——气候变化减缓》发行的绿色债券，募集资金用于支持粤港澳大湾区清洁交通、清洁能源领域项目。
12月，参考国际资本市场协会的《绿色债券原则》，匈牙利在中国发行了首单人民币绿色主权熊猫债。该债券将用于合格项目绿色支出，促进匈牙利低碳发展、气候适应，发展可持续经济。
