作者：郭嘉儒 摘要：实施村级组织负责人“一肩挑”，能够有效加强党对农村工作的全面领导，全面践行全过程人民民主理念，统筹推进“三治融合”的乡村治理体系。当前，村级组织负责人“一肩挑”面临优秀人才数量不足、村“两委”有关人员安抚、对村级组织负责人有效监督等问题。鉴于此，应加大人才队伍建设的力度、稳妥安抚村“两委”有关人员、建立系统规范的监督体系等，以完善有力的保障措施推动村级组织负责人“一肩挑”在农村充分释放制度效能，为实现乡村全面振兴奠定坚实的基础。 党的二十大明确提出：“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴”，“把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”(1)。党组织对推动农村发展、实现乡村振兴具有重要的引领作用，必须加强党对农村工作的领导，充分发挥党对农村工作的引领作用。村级组织负责人“一肩挑”确立了以村党组织为核心的村级治理体系，能够充分发挥党组织对农村工作的引领作用，推动乡村全面振兴。 一、实施村级组织负责人“一肩挑”的内在逻辑农村社会在现代化转型过程中呈现出内部结构分化和利益诉求多样化的特征，传统的管理模式无法满足农村社会的自治需求，村民自治模式出现了党建引领不足、村“两委”矛盾、权责不匹配等问题。村级组织负责人“一肩挑”是有效解决这一困境的制度设计，能够加强党对农村的全面领导，提升农村社会治理体系和治理能力现代化水平，推进乡村全面振兴。 （一）有效加强党对农村工作的全面领导“一肩挑”的制度安排理顺了村“两委”之间的关系，为农村发展提供强有力的政治保障和组织保障，能够有效加强党对农村工作的领导，从而夯实党在农村的执政基础。 首先，巩固党在农村的执政地位。村党组织书记通过法定程序赢得村民支持，担任村委会主任从而实现“一肩挑”，这种制度安排能够有效提升党组织在农村的影响力，为加强党对农村工作的领导提供了坚实的制度支撑和工作抓手，有效夯实了党在农村的执政基础，有利于始终保持党同人民群众的血肉联系。(1)“一肩挑”干部同时获得了党组织的认可和广大村民的支持，在开展工作过程中不仅有上级党组织的积极支持，而且有广泛的民意基础，在制度安排上和具体工作中实现了党的领导与村民自治的统一，理顺了农村社会治理的制度体系。此外，“一肩挑”有利于党组织将德才兼备的人才选拔出来，并培育为新时代农村带头人，进而提升农村社会治理体系和治理能力现代化水平。 其次，协调村“两委”之间的关系。村党组织和村委会作为农村社会的两大治理主体，分别由党组织和村民授权治理农村，需要对各自的授权主体负责，在职权上又有一定程度的重叠，由于存在权责不清、治理理念不同、处理问题方式差异等问题，容易导致村“两委”之间的矛盾。“一肩挑”将两个治理主体合二为一，有效协调了村党组织和村委会之间的关系，消弭了村“两委”间的工作冲突，减少了两个治理主体的内部消耗，可以将村党组织和村委会的凝聚力和向心力充分激发出来，同也提升决策和执行效率，推动政策更快速精准地在农村落地。此外，“一肩挑”带来的权责一致性使权责更加清晰，有利于“一肩挑”的村级组织负责人充分发挥主观能动性，全面承担起推进农村发展、建立完善的乡村治理体系的重任，全面落实上级各项方针政策，集中精力谋划推进乡村振兴的有效路径，切实维护群众切身利益，为群众办更多的好事、实事。 （二）全面践行全过程人民民主理念党的二十大报告强调：“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设。”(2)村级组织负责人“一肩挑”正是落实基层党组织领导的基层群众自治理念的制度设计，并全面践行了全过程人民民主的治理理念。 首先，“一肩挑”在选举村级组织负责人过程中充分体现了民意。村党组织在换届选举前广泛征集民意，并组织广大党员和群众开展民主协商，充分保障了选举出的村党组织书记符合广大党员和群众的意愿，也能够为村党组织书记通过选举顺利当选村委会主任筑牢扎实的民意基础。同时，村党组织书记根据党章要求作为候选人积极参与村委会主任选举，并通过村民自愿投票最终顺利当选村委会主任，完成村党组织书记和村委会主任“一肩挑”，是党组织意志和村民意愿相统一的集中体现。(3) 其次，“一肩挑”的村级组织负责人在履职尽责过程中要始终坚持协商民主原则。全过程人民民主是全过程、全方位、全链条的民主，“一肩挑”在实施过程中，将协商民主原则贯穿在民主决策、民主管理和民主监督的各个环节。(4)在民主决策环节，“一肩挑”的村级组织负责人通过召集村民代表大会、党员大会、民主评议会等会议，让广大村民和党员深入了解村情和党务工作，并积极参与到村级重大事项的决策中去，充分保障村民的知情权、参与权和决策权。在民主管理环节，“一肩挑”的村级组织负责人要严格遵守村民主管理制度，为村民提供多种协商对话渠道解决矛盾纠纷，并采取有效措施将协商结果尽快落实到位。在民主监督环节，“一肩挑”的村级组织负责人要抓好村务和党务信息的公开工作，同时要以身作则、廉洁自律，发挥模范带头作用，接受广大村民和党员的民主监督，并带领村党组织加强对村干部的教育管理和监督。因此，村级组织负责人“一肩挑”既符合民主理论中的有限多数和选举产生原则，又在制度实施过程中全链条、全方位贯彻了协商民主理念，在推进农村社会治理现代化中充分体现了我国坚持全过程人民民主的治理理念的政治优势。 （三）统筹推进“三治融合”的乡村治理体系党的十九大报告提出要健全法治、德治、自治相结合的乡村治理体系，“三治融合”的治理模式是激发农村发展活力、推进乡村振兴的有效路径。(1)法治和德治能够为乡村社会构建起规范的现代社会秩序，自治能够在秩序的框架下为村民提供更多自主空间，法治、德治和自治之间相互协调、相互配合，形成有机整体，共同构建起共建共治共享的乡村治理新格局。“一肩挑”能够为“三治融合”的实施提供强有力的制度保障和人才支撑，有利于更好地建立法治、德治、自治相融合的乡村治理体系。 首先，“一肩挑”能够为“三治融合”提供优秀的治理主体。“一肩挑”的村级组织负责人基本都是农村中的“精英”，具备较强的致富带富能力，对党和国家的政策、法律等较为了解，个人能力素质较高，责任意识较强，具备廉洁自律、公道正派、乐于奉献的精神，在群众中有较高的威信。而这些素质正是推进“三治融合”所必需的：法治要求村级组织负责人对党和国家的政策、法律有深入的了解，能够始终坚持党的集中统一领导，将党和国家的政策精准贯彻落实到农村，严格依法依规依纪办事，坚持廉洁自律，始终恪尽职守。德治要求村级组织负责人具备较高的个人品德素养，坚持公道正派，富有责任心，能够严于律己、以身作则，用自己的良好品行去引领和感染人。自治要求村级组织负责人具备较强的干事创业能力和开拓精神，能够带领群众发展经济、走上致富之路，同时能够有效协调和化解村民矛盾，积极为群众办实事、好事，推动农村构建共建共治共享的乡村善治新格局。 其次，“一肩挑”的村级组织负责人肩负推进“三治融合”的重任。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定，“党的农村基层组织应当健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”(2)“一肩挑”的村级组织负责人作为农村基层党组织的负责人，是推进自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的第一责任人，必须带领村党组织充分发挥党组织的领导核心作用，激发广大党员干部群众的责任感和使命感，完善落实“三治融合”的制度机制，加强协同创新，建立人人有责、人人尽责、人人享有的乡村治理共同体，推动“三治融合”的乡村治理体系在农村落地生根。而这些也是“一肩挑”的村级组织负责人绩效考核的重要内容，如果落实不到位，就要受到相应的问责和处分，这也成为落实“三治融合”的倒逼机制，为“三治融合”的推进提供了有力保障。 二、实施村级组织负责人“一肩挑”的问题剖析实施村级组织负责人“一肩挑”是提升农村社会治理体系和治理能力现代化水平的必由之路，但在具体实施过程中又产生了一些新的问题，成为发挥制度效能亟待扫清的障碍。 （一）优秀人才数量不足的问题实施村级组织负责人“一肩挑”，对村级组织负责人的能力水平提出了较高要求，不仅要有坚定的政治立场、较高的政治觉悟，能承担起党的重托，有带领群众经营好村集体经济的能力，而且要有良好的群众基础，在村民选举中能赢得群众支持，这就对村级组织负责人的党性意识、党务工作能力、干事创业能力、群众认可度等方面都提出了非常全面的要求。但在现实中，能够胜任“一肩挑”村级组织负责人岗位的优秀人才并不多。其中一个重要原因与乡村的人才外流较为严重有关。一方面，青壮年人才大量外出上学、务工，乡村留守人员中党员人数较少、年龄较大、文化水平较低、创新意识不强，不能满足“一肩挑”制度对优秀人才的需求。另一方面，由于乡村留守人员中优秀人才较少，导致农村发展党员工作进展缓慢，党员储备人才不足，这也限制了“一肩挑”人才的选择范围。 （二）村“两委”有关人员的安抚问题实施村级组织负责人“一肩挑”，曾经的村“两委”成员的职务会有所调整，有的人还会退出村级领导班子。一是曾担任村党组织书记或者村委会主任，在“一肩挑”实施后成为村级领导班子的副职，即村党委副书记或者村委会副主任；二是曾担任村“两委”副职，在“一肩挑”实施后又在新的村级领导班子中担任正副职以外职务；三是从村“两委”中退出。无论是这三类的哪种情况，当事人都会产生较大的心理落差，容易引发矛盾甚至影响乡村稳定，可能影响村级组织负责人“一肩挑”的实施，甚至可能引发群体性事件。因此，面临着如何做好安抚工作的问题。 （三）对村级组织负责人有效监督的问题实施村级组织负责人“一肩挑”之前，村“两委”分设，村党组织书记和村委会主任形成了二元权力主体，两者间互相监督互相制约，形成一种稳定的制衡结构。实施村级组织负责人“一肩挑”之后，村党组织书记和村委会主任及村集体经济负责人由一人兼任，权力高度集中，对监督形成了巨大挑战。首先，下级监督非常困难。村党组织副书记或村委会副主任及村级领导班子其他成员由于职位低一级，权力受限，无法形成有效制衡，监督困难。其次，村监委会对“一肩挑”的村级组织负责人也难以形成有效监督。由村党组织组织委员担任村监委会主任，由于在党内的从属关系，村监委会也难以对“一肩挑”的村级组织负责人形成有效监督。再次，村民代表和群众监督也难以发挥作用。由血缘、宗族构成的乡村社会彼此间会形成复杂的利益关系，在不损害自身利益的情况下，村民往往缺乏监督动力，在“搭便车”心理的作用下容易产生集体行动困境。最后，上级监督也容易失灵。在制度安排上，上级政府会定期对乡村进行巡察，但这种巡察往往时间紧、任务重、缺乏长期跟踪，因此这种监督往往很难深入下去，容易流于形式，导致上级监督失灵。(1)综上，各种监督都难以对“一肩挑”的村级组织负责人形成强有力的监督，这成为实施村级组织负责人“一肩挑”制度的重要隐患，亟待探索出有效的监督路径。 三、实施村级组织负责人“一肩挑”的优化路径党的十九大将全面实施村级组织负责人“一肩挑”纳入乡村振兴战略，成为完善乡村治理体系的必然要求。基于目前实施村级组织负责人“一肩挑”存在的问题，需要采取有效措施进行完善优化，以期实现制度效能最大化。 （一）加大人才队伍建设的力度实施村级组织负责人“一肩挑”，必须有德才兼备的优秀人才作为支撑，能够推进乡村发展、带领群众致富，在村民中有号召力和凝聚力。因此，建强农村人才队伍特别是党员队伍尤为关键。 首先，加大个人政治素养和能力建设的力度。一要加强党员干部的党性教育，使其不断提升党员干部的党性修养，坚定理想信念，做到全心全意为人民服务，始终保持同人民群众的血肉联系，真正做到想群众之所想、急群众之所急、解群众之所难，将为群众办好事、办实事、造福群众作为个人的价值追求。二要不断增强党员干部带领群众发展乡村经济、推动乡村建设的本领，积极推动乡村振兴，引领群众走上致富路，从而赢得群众的信任和支持。三要对返乡大学生、返乡创业青年给予重点关注，把他们重点培养，作为发展党员的优先考虑对象。 其次，广泛引进人才。要广泛吸纳各类对农村发展有价值的人才，无论是退休教师、医生，还是返乡人员等，凡是能为乡村发展贡献自身才干和宝贵经验的专业型人才、致富带头人，都要积极引进，让这些新鲜血液成为推动农村基层党组织不断发展壮大、引领乡村振兴的强劲动力。 最后，完善人才发展的体制机制。一是畅通晋升渠道，扩大从优秀村级组织负责人队伍中遴选公务员、乡镇领导和事业单位工作人员的比例，让他们工作有奔头、有干劲，努力在乡村干出优秀成绩。二是提升待遇水平，改变目前村级组织负责人待遇水平较低的状况，同时以较为优越的待遇条件吸引优秀人才回到农村、留在农村。三是加大表彰力度，对先进典型要及时表彰宣传，让他们感受到在乡村的辛苦付出得到了广泛认可，体会到自身价值，用他们的先进事迹和奉献精神激励广大党员干部在工作岗位上努力奋斗，为推动乡村振兴贡献力量。 （二）稳妥安抚村“两委”有关人员对于村“两委”有关人员的妥善安抚是顺利实施村级组织负责人“一肩挑”的必要条件，要从心理、物质、就业等方面进行安抚，让他们感受到组织的关怀和温暖，进而使他们稳定情绪，确保乡村治理权力主体交接平稳过渡。 首先，掌握原村“两委”有关人员的工作调整情况。建立有关人员个人档案，对他们的性别、年龄、任职情况、领取补贴标准等信息进行详细登记和保存，便于掌握“一肩挑”政策实施后的原村“两委”有关人员的工作变动情况，确认哪些人是由村党组织书记或村委会主任转任村级领导班子副职，哪些人是由村“两委”副职转任新的村级领导班子中正副职以外职务，哪些人从村“两委”中退出以及退出后去向，并对他们的状况跟踪记录，这是做好有关人员稳妥安抚工作的前提。 其次，心理上疏导。做好心理安抚工作，帮助他们调整心态，减少他们的落差感和失落感，从而凝聚共识、加强团结。一是通过谈心谈话制度进行心理疏导。由乡镇党委书记与离任的村党组织书记谈话，由乡镇领导班子成员与其他村“两委”成员谈话，充分肯定他们在工作上付出的努力和取得的成绩，了解他们的所思所想，解答他们对政策的困惑和疑问，积极采纳他们为乡村发展提出的合理意见和建议。二是通过委任为乡村发展顾问化解失落情绪。对于退出村“两委”的人员，可以通过担任乡村发展顾问的方式参与村级事务，继续为乡村发展贡献智慧，为乡村发展提出合理化建议、为群众提供力所能及的服务、为调节村民矛盾发挥作用、监督村领导班子等。对其中特别优秀者颁发荣誉证书。 再次，物质上补偿。对于村“两委”退出人员要做到补贴到位，确保他们的生活水平不受太大影响。可根据退出人员的工作年限和贡献来制定相应的补贴标准，确保他们的离任生活有保障，不让为乡村发展做出贡献的人员受委屈。在重要节日或者遇到重病时，对离任人员进行走访慰问，增强他们的幸福感和获得感。 最后，再就业上关照。对于一些不到退休年龄且想要再就业的退出人员，可以搭建退出人员再就业服务平台，根据其能力积淀、管理经验和擅长方向等，安置在合适岗位。 （三）建立系统规范的监督体系村级组织负责人“一肩挑”使村级党务、村务和村集体经济的管理权高度集中于一人，如果缺乏监督，就容易产生腐败问题，因此必须以系统规范的监督体系对权力进行严格约束，将权力关进制度的笼子，降低滥用职权和腐败风险。 首先，建立完善外部监督体系。构建上级党组织领导下的分工明确、系统化、常态化并举的监督体系，纪检监察、农业农村、民政等部门齐抓共管，形成合力。纪检监察机关要充分发挥善于察觉问题、挖掘线索的优势，及时掌握问题，提升调查监督力度。不定期开展党纪巡察，合理运用监督执纪“四种形态”，对于严重违纪违法问题要严格查处，绝不姑息。充分发挥农业农村部门和民政部门的专业优势，对相应领域内的问题进行严格监督。建立完善对村“两委”成员的任期内审计和离任审计制度，查出的问题要记入个人档案，并建立终生追责机制，对“蝇贪”和“微腐败”问题形成利剑高悬的震慑作用。(1)加强对村“两委”干部的任内考核，认真落实各项考核制度，严格执行定期向上级汇报工作的制度。充分发挥社会媒体的监督作用，通过媒体将乡村重大事务向社会公布，让舆论监督参与发挥作用。 其次，建立完善内部监督体系。在分工合作的前提下，对“一肩挑”的村级组织负责人进行分权，对村“两委”成员的职权进行明确界定，明晰各自职权范围，加强班子成员间的协作和监督。实行村级组织负责人监管、副职分管、民主决策机制，村级组织负责人统领村级各项事务，但不直接分管财务、人事、采购、工程和村集体资源出售等重要事项。建立完善“四议两公开一监督”制度，对于村级重大事项都要严格落实这一制度，保障权力运行得到有效监督。对村务监督委员会的运行进行严格规范，健全村务监督机制，明确划定监督权限范围，有效发挥监督委员会的监督作用。充分激发村民维护自身权利的积极性，发挥群众监督的磅礴力量，凝聚成全方位监督的强大合力。 基金： 2023年度河南省社会科学院基本科研费项目“党建引领农村基层协商民主的实践机制研究”（23E54） 作者：郭嘉儒 河南省社会科学院政治与党史党建研究所 来源：《吉林省社会主义学院学报》期刊