滇西北的一片高山峡谷中，原本只有本地人放牧、采药的秘境南姐洛，近几年突然成为年轻人竞相追逐的网红徒步目的地。与此同时，社交媒体上又有各类“拔草经验帖”，将南姐洛描述为管理混乱、收费不合理、植被踩踏破坏严重、存在安全隐患的地方。

南姐洛身处国家级风景名胜区，头顶“世界自然遗产”光环，但当地的旅游开发却陷入混乱，生态保护与绿色发展的冲突也在持续。

近年来，“秘境游”的风潮席卷社交媒体。“小众秘境契合了中国旅游内循环的需求。国内旅游正在从人口红利，迈入‘人心红利’，人们去旅游不再只是从众，而是更加追随自己的个性和审美。”中国旅游协会旅游营销分会副会长葛磊曾在接受媒体采访时这样分析。

而被追捧的秘境多数都身处我国的自然保护地体系内，包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、海洋特别保护区等。

新中国成立以来，我国建立了遍布全国各地的各类自然保护地，覆盖了全国90％的自然生态系统类型、85％的野生动植物种类、65％的高等植物群落。自然保护地在保护生物多样性、自然景观及自然遗迹，维护国家和区域生态安全等方面发挥了重大作用。

不过，文化和旅游部“十四五”规划专家委员会委员、北京大学城市与环境学院旅游研究与规划中心主任吴必虎指出，在相当长的一段时间里，自然保护地管理部门秉持过度保护的思想，将社会经济发展与自然生态保护对立起来。在此背景下，一些地方对于自然保护地的保护和利用都不够好。

吴必虎。图/受访者提供

吴必虎在接受《中国新闻周刊》专访时指出，要破除生态保护与旅游发展二元对立的传统路径，实现生态保护与旅游的相得益彰。地方政府对于自然保护地的旅游开发和规划，则应该经过科学的论证和研究。

核心区禁止人为活动？

《中国新闻周刊》：你曾提到，长期以来中国的自然保护地体系面临着重叠设置、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题。为什么会出现这一系列问题？

吴必虎：在2018年大部制改革之前，自然保护地体系的管理职能分属于原环境保护部、住房和城乡建设部、国家林业局、水利部、农业农村部、原国土资源部等多个部门，“九龙治水”，各个部门分头设立各种保护地，地方政府也想多拿几顶“帽子”，多拿几块牌子。一个区域分别承担多种功能，拿多个“帽子”在所难免。就像一个人，可以是博士，同时也可以是会计师、程序员，拿多个证书。

以曾经由住建部管理的244个国家级风景名胜区为例，它们中有很多是和其他部门公布的国家级自然保护区、国家级森林公园、国家级海洋保护区等相重叠的。比如张家界，它是原林业部公布的中国第一个国家森林公园，也是住建部公布的一个国家级风景名胜区。

为什么会出现重叠设置、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题？主要原因在于一些自然保护地当时划定的时候比较随意。举例来说，地方申报一个省级森林公园或者国家湿地公园，当时一年可以得到几十万到数百万元的专项拨款，一些地方政府为了得到这个拨款，不分青红皂白画了个圈，画圈的时候没有经过研究、没有科学依据，就会导致范围太大或者边界不科学。

过了几年，地方政府发现，拨款没有了，还给当地经济发展戴上了“枷锁”，旅游发展没法搞了，他们就后悔了，但再想“退群”就不可能了。自然保护地里要搞任何建设，都需要上报主管部门审批。大多数情况下，这个程序会非常缓慢，地方政府等个三五年就受不了了，胆子大一点的地方就直接干了，这就出来了一批自然保护地里的“违章”建筑。出现这些“违章”建筑，责任并不一定都在基层。

2018年大部制改革之后，各类自然保护地理论上都划归国家林草局管辖，一家统管，要求不得重叠。现在看，上述一系列问题仍存在。因为地方政府彼此竞争，文旅方面也是如此，每个省都在抢夺游客，先建设后规划、再补手续的问题时不时仍会出现。与此同时，现在对环保的要求在加强，一些原本可以旅游、可以进游客的自然保护地为了规避自身管理责任，“一刀切”关了，保护与发展的矛盾就更突出了。

《中国新闻周刊》：针对这种保护与发展的矛盾，你说过“破除生态保护与旅游发展二元对立的观点”，那么生态保护与旅游应如何实现平衡？

吴必虎：自然保护地第一要保护，第二要合理利用。要“实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一”，也就是说，当地居民要从生态保护中得到好处，如果越保护当地人越穷，既不符合中央精神，也很难实现保护目标。

现在的问题是“一刀切”，第一，没有根据保护对象的不同提出不同的保护措施；第二，本来应该合理利用的地方，现在大多数情况下是禁止合理利用的。

过去，中国自然保护地体系采用了西方引进的概念体系，分为核心区、缓冲区和实验区，最近这些年转为核心保护区和一般控制区。相关部门的一系列文件都提到“核心区禁止人为活动”，但是这个规定是不科学的，也不符合中国的实际。从美国、欧洲到大洋洲，也没有一个国家的国家公园的核心区规定不得有人为活动的。

美国黄石公园内的旅游道路。图/视觉中国

实际上，多个文件是强调自然保护地可适度发展自然观光和教育旅游的。例如国务院印发的《建立国家公园体制总体方案》的第十四条提到：“严格规划建设管控，除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动。”根据这句话，旅游是可以发展的。因此“核心区禁止人为活动”的说法和国家政策及相关法律是冲突的。

现在自然保护地体系内部缺乏科学的分类研究，理论研究不足，在没有经过研究的情况下就开始立规矩，匆匆忙忙制定出来的政策也不是分类保护，常常被硬性规定“一刀切”地执行，不执行就要被约谈，这是导致自然保护地管理混乱的一个重要原因。

我觉得最好的办法是一园一策，自然保护地体系里的每一个地方都要有针对性地进行多学科研究，不能任由生态保护单一领域的专家制定关涉全局的政策，应该让每个学科的专家进行辩论和研究分析。你要保护羊（生态），怎么能不研究狼（游客）呢？

自然保护地必须分类制定不同的保护措施。比如有喀斯特地貌、天坑地缝的地质公园，人为活动对于环境的影响小，这种地方的保护就可以宽松一些；有野生动物栖息的自然保护区，特别是在动物繁殖的季节，人类就要尽量少地去干扰，但在其他季节，是不是可以适当调整？限定几个月，人可以进去从事摄影、观赏等不影响动物和环境的活动？

所以，要对不同类型的自然保护地进行研究和分类，也要对不同的人类活动进行研究和分类，然后在核心保护区内开展不同类型的生态旅游活动，不能“一刀切”地说“核心区不得有人为活动”。

重庆酉阳县麻旺镇红石林景区吸引游客前来观赏。本版图 /视觉中国

《中国新闻周刊》：为什么现在对于自然保护地的保护和利用还没有做到一园一策？

吴必虎：一园一策是美国国家公园的经验，我们国家建立国家公园体制就是借鉴了美国国家公园体系。在美国，黄石公园有《黄石公园法》，大峡谷有《大峡谷国家公园管理条例》。

我们为什么没有实施一园一策？第一是研究经费不足、研究力量不够；第二是相关管理者、立法者专业基础不足，没有认识到国家公园在地域上存在极大的差异性，不能够像对人一样统一要求。

现在全国人大正在制定《国家公园法》，立法的基本共识就是坚持生态保护、绿色发展和改善民生三大目标的统一。之后，我们可以在这个大框架之下，依据每个国家公园的差异制定相应的法规。

风景名胜区管理为什么难？

《中国新闻周刊》：风景名胜区是自然保护地体系中的一个类别，根据《风景名胜区条例》，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。很多学者指出，国家级风景名胜区是中国各类保护地中保护管理最复杂、功能最综合的法定保护地区，这是为什么？

吴必虎：保护地分为三种，文化保护地、自然保护地，以及两者俱备的保护地。风景名胜区就属于两者俱备的保护地，不同于单纯的自然保护地，这就要求管理部门还要重视区域内的文化要素保护和利用。

举个例子，古代的驿站、古道，比如从长安到四川的古蜀道，历史上无数名人走过这条道，就连山路两侧的行道树、路上铺的石头都有厚重的历史感。但是，如果仅仅将这条线路视为森林公园，仅仅强调道路两边的古树保护而忽略遗产道路的文化价值，显然是不对的。这条线路上的树不只是树，而是文化的树。如果只是把这里作为森林公园管理，文化要素没有得到重视。

而国家级风景名胜区的存在弥补了自然保护地对于文化要素保护不够的不足。因为国家级风景名胜区强调，风景是自然的，名胜是文化的——著名的历史人物来到庐山瀑布、来到黄鹤楼，写下一些诗词骈赋，这些地方就成为文化景观。

因此我认为，风景名胜区不同于其他的自然保护地，应该对风景名胜区进行专门的管理、立法和利用。

《中国新闻周刊》：2018年机构改革之后，各类自然保护地划归国家林草局管辖，风景名胜区的管理也由住建部门转至林草部门负责，这带来了哪些新的变化？

吴必虎：2018年，风景名胜区的管理理论上转到了国家林草局，但在这期间，住建部提出了不同的意见，认为风景名胜区不仅仅有自然保护，也有文化保护，并且得到了国务院的认可，可以把风景名胜区作为一个独立的保护地类型。根据我的理解，风景名胜区应该是双重领导，住建部门和林草部门对于风景名胜区都有管理权，都可以进行指导。

可以说，一些风景名胜区所在地，也搞不清相关管理职能是住建部门负责还是林草部门负责。解决这些问题的办法，就是一定要根据保护地类型和保护对象的不同采取不同的保护方法，让科学研究成为制定政策的依据，不能“一刀切”。

山东荣成大天鹅自然保护区，摄影爱好者在湖畔记录雪中的大天鹅。

如何从“野景区”到“原野景区”？

《中国新闻周刊》：你是否关注到了近几年国内大批增加的“黑景区”“野景区”？例如2022年以来，位于云南“三江并流世界自然遗产地”的南姐洛成为秘境游目的地、网红打卡地，引来大批游客自发前往，但是当地对这里缺乏规划和管理，当地林草局曾经发文禁止任何游客进入。但现状是，每天仍有大批游客进入南姐洛。

吴必虎：首先我要指出，当地县级相关部门简单发一个文件规定任何人不能进入南姐洛去旅游，缺乏学理和法理支持。

在环境伦理学上有一个理论，叫做“原野教育”，也就是随着国民文化素质的提高，越来越多的人喜欢去那些人迹稀少、没有大量服务设施、风景特别淳美的地方旅游，喜欢亲近大自然。所以我们会发现，现在西藏的自驾游、云南的秘境游越来越火了。

“原野教育”是一个民族提升文化素质、学习人地和谐相处、尊重敬畏大自然的重要步骤，也是每一个国民享有的资源使用权利。我倒是建议国家有意留一批原野景区给国民，林草和环保部门理应给予必要的保障。

《中国新闻周刊》：南姐洛作为一个国家级风景名胜区里的重要的部分，也是世界自然遗产的一部分，其旅游开发是由一个县负责的，这是否存在错位？

吴必虎：国家级风景名胜区的管理模式，是由风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。大多数国家级风景名胜区是由县级政府来管理，这是普遍情况，少数的是由省政府来管理，如黄山；或者由地级市来管理，如泰山。因此一个县负责国家级风景名胜区的旅游开发，没有问题。

如果出现一个县对于开展国家级风景名胜区的保护利用感到很吃力的情况，一个可能的原因是当地刚刚脱贫，经济条件比较欠缺。另一个可能的原因是地方负责的官员没有受过相关训练，对于生态保护、旅游发展缺乏专业知识。地方上，隔几年就有人事变动，“新官不理旧账”，所以对于风景名胜区要么没有规划，要么规划总在变，这也是地方发展存在问题的一个原因。

《中国新闻周刊》：既然“原野教育”这么有必要，类似南姐洛这样的地方，怎样才能成为“不野”的“原野景区”？

吴必虎：要让“野景区”成为有管理的景区，就需要做规划。

所有的国家级风景名胜区都要编制总体规划，报住建部批（2018年以后报国家林草局批）。南姐洛所在的三江并流国家级风景名胜区的总体规划，是在2005年编制完成的，距今已经快20年了，很显然已经完全不适应今天的情况——当年划定的范围和制定的游赏路线不一定是很科学的，也没有现在这种自驾游、徒步游和原野教育的形式及需求。

所以南姐洛这个地方，可能要做几件事，首先是要修编规划，现在国内的自然保护地基本上没有管理规划，但我们缺的恰恰就是管理规划。管理规划包括游客的管理、行政的管理、运营的管理等各种类型的管理，比如这个景区一年有哪几个月可以进游客，每天能进多少游客等等，这需要对这个地方进行科学的研究。

其次需要固定一个旅游道路，铺设指定的栈道或石子路，美国的黄石公园就是这样的。游客走路只能走在这个道路上，不能踩进草地，路两边要提示不得超越道路，如果游客超越道路就要罚款，而不是简单地把这个地方封起来，不让人进。

其实，要让南姐洛这样的“野景区”变得“不野”，需要秉持一个理念：“可接受的改变极限（LAC, 即Limits of Acceptable Change）”，通过限制自然保护地中人类活动的数量，降低单位人类活动对生态系统的影响强度，最终将人类活动控制在生态系统稳定性可以接受的“红线”之内。也就是人类可以对环境带来变化，但是不能是不可逆的变化，开展旅游活动要将人类对生态环境的影响降到最低。

发于2024.9.23总第1157期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题：吴必虎：要保护羊，怎能不研究狼？

记者：张馨予

编辑：徐天