文：华创证券研究所副所长 、首席宏观分析师 张瑜（执业证号：S0360518090001）

联系人：袁玲玲（微信 Yuen43）

核心观点

设备更新并不是一个新名词，近十五年来我国已经历两轮较大规模的设备改造。考虑到政策内在的关联性，我们如果要理解本轮大规模设备更新的政策机制，不能割裂地只看近两三年，而需要从更长周期理解。基本的方法是三步走：五年规划、年度计划、再到更具体的部委执行。第一步，看五年规划，明确大方向和重点领域：“十四五”规划指明大方向——首次明确是需求端政策；范围从制造业扩围至消费、养老等服务领域；制造业中突出中游高端设备。行业规划明确重点领域——涉及7大方向，10余个细分领域（见图2）。

第二步，看年度安排，抓住推进节奏：高层近期连续三次部署，政府工作报告表述更积极，或指向后续推进节奏加快。

第三步，看部委执行，理解具体实施机制：实施主体上，若延续近三年做法，可能是央国企率先启动；保障机制上，后续或配套更大规模贴息、更大范围能效标准修订。结合2016-2018年作复盘：中央财政多元支持“政府买国货”，推动装备制造业率先回升，周期持续两年；制造业受上游影响，修复有时滞。

报告摘要

第一步，看五年规划，明确大方向和重点领域

首先看“十四五”规划纲要，明确五年大方向。对比前三个五年规划，有四点变化：一是首次明确要“推动企业设备更新和技术改造”。二是首次明确设备更新改造是需求侧政策，是扩投资重要方向之一。三是范围从制造业扩围至消费、养老等服务领域。四是制造业中，更突出中游高端设备改造。

其次看行业的五年规划，明确设备更新改造重点。这里需要注意的文件是2022年国家发改委的《“十四五”扩大内需战略实施方案》，方案中涉及的领域，和3月初国常会、及近几年部委部署方向基本一致。具体包括：1）重点行业高端智能绿色化改造：包括船舶、电力、轨交、机床等高端中游设备，以及部分原材料行业。2）建筑、市政：地下管网，消费、养老相关基础设施等。3）农业：向大中型、智能化、复合型农业机械改造。4）教育：高校科研仪器、职业院校实训基地。5）医疗设备。6）交通：铁路、船舶等。7）文旅基础设施。

第二步，看年度安排，抓住时间要求和推进节奏

从近期政策走势看，今年设备更新改造落地的节奏可能加快。一方面，去年12月以来，高层已连续三次亲自部署设备更新改造，足见重视程度。另一方面，今年政府工作报告中，设备改造领域明显扩围，与2016-2017年的情况相似，当时正值设备更新改造的快速推进期。

第三步，看部委执行，理解具体实施机制

对于设备更新改造的实施机制，我们首先要明确今年已经确定会做什么，其次再参考“十三五”时期、“十四五”前三年的做法。

首先，分析今年可能如何执行？目前已知的是央行的再贷款政策，以及能效标准提升的持续推进。未知的信息包括政策实施周期、细分支持领域、财政支持规模等等，还需进一步跟踪。其中能效标准方面，我国正组织实施“十四五”百项节能降碳标准提升行动，上一次大规模的标准修订还是“十二五”时期。行动涉及工业、能源、城乡建设、交通运输、公共机构、农业农村6大领域，后续重点行业能效标准提升或持续推进。

其次，看“十四五”前三年如何推进？实施主体强调央国企、公共机构（政府机关、学校、医院等）的带头作用。激励机制主要为专项再贷款加财政贴息模式，今年可能仍会延续、但规模预计提高。倒逼机制是能效标准的提高，如2021年高耗能行业标准、2022年重点用能设备标准。

最后，复盘2016-2018年，看政策机制和实施效果。当时重要的激励机制是中央财政资金多元化支持，支持“政府买国货”。效果上，2016年设备更新率先带动装备制造业、技改投资增速回升，并持续约两年时间。制造业修复滞后到2018年上半年，前期上游去产能、投资不足，拖累了制造业整体投资。

风险提示：

设备更新改造投资不及预期。

报告目录

报告正文

前言：设备更新并不是一个新的名词。近十五年来，我国已经历了两轮较大规模的设备更新：一次是2009-2010年，“四万亿”刺激政策拉动的设备购置需求；一次是2016-2018年左右，供给侧结构性改革促进的设备更新改造。

因此，要理解本轮大规模设备更新的政策机制，我们不仅要研究近两年的政策脉络，还需要理解更长周期的政策机制。基本的研究方法是，以五年规划为周期，自上而下，从最顶层的五年规划→相关行业规划、实施方案→年度部署→更具体的部委落实层面，梳理出设备更新的方向变化、重点领域以及政策机制。

第一步：看五年规划，把握设备更新改造的中期方向

（一）纲领性文件里的中期要求

我们首先从顶层的五年规划，看设备更新改造的方向变化。对比“十一五”至“十三五”规划，“十四五”的变化主要在四方面：

一是首次明确提出要“推动企业设备更新和技术改造”。

二是首次明确设备更新改造是需求侧政策。“十四五”规划首次将设备更新改造和技改，放到扩内需部分去谈。“十三五”期间，技改的大背景则是供给侧结构性改革；“十一五”和“十二五”规划则是产业节能角度。也就是说，“十四五”期间，设备更新改造不仅要推动供给侧结构性改革，也是保持投资合理增长的重要手段。

三是领域涉及更广。除了制造业外，新提到消费、养老等服务相关的设施改造。

四是制造业领域，更突出中游高端设备行业的改造。除了以往涉及的传统产业改造，“十四五”规划纲要还明确，要推动轨交、机床、工程机械等中游设备的高端化、智能化、绿色化改造。

（二）相关行业规划的五年要求

接下来，我们从规划纲要的相关落实方案中，进一步明确设备更新的重点领域。

这里需要注意的一个具有统领性的方案，就是2022年国家发改委发布的《“十四五”扩大内需战略实施方案》（简称方案，对“十四五”规划纲要扩内需战略的落实），作为“十四五”期间扩内需的重要方向之一，设备更新改造在该方案中是有明确体现的。

方案中涉及6大方向、十余个细分领域（见图2）。这些方向和3月初国常会基本一致，相关行业“十四五”规划（见图3）、前期部委部署也基本是与这些领域相匹配的。

综合方案和前期部委部署，设备更新改造领域可能包括：1）重点行业高端智能绿色化改造：包括船舶、电力、轨交、机床等高端中游设备，以及部分原材料行业。2）建筑、市政：地下管网，消费、养老相关基础设施等。3）农业：向大中型、智能化、复合型农业机械改造。4）教育：高校科研仪器、职业院校实训基地。5）医疗设备。6）交通：铁路、船舶等。7）文旅基础设施。

第二步：看年度安排，抓住设备更新改造的时间要求

从近期政策部署看，今年设备更新改造落地的节奏可能加快。一方面，近几个月高层密集、紧凑地在推进设备更新改造。从去年12月中央经济工作会议，到今年2月中央财经委会议，再到3月初的国常会，高层已连续三次亲自部署设备更新改造。另一方面，在前三年基础上，今年政府工作报告对设备更新的覆盖范围明显扩大，从制造业扩围至服务业领域。

从“十四五”前三年情况来看，设备更新领域主要在制造业。如2023年是面向传统产业、2022年是城市管网等领域、2021年是整个制造业技改。

参考“十三五”期间，2016-2017年和当下情况类似。当时连续两年政府工作报告中，设备更新的覆盖范围都明显扩大，如2016年是“组织实施重大技术改造升级工程”（与今年提法相同）、2017年是“大力改造提升传统产业，以多种方式支持技术改造”。而此后的2018年至2020年，范围则更聚焦，如2018年是更侧重钢铁行业。

第三步：看部委执行，理解设备更新改造的具体方式

在明确重点领域后，需要进一步回答的是：实施重点主体是谁？有哪些政策保障？我们将从三个层面分析：今年已明确的政策，“十四五”前三年已有政策，“十三五”时期已有政策。

（一）今年可能会如何执行？

目前已知的信息包括：

一是大的支持领域，国常会明确是“重点行业设备、建筑和市政基础设施领域设备、交通运输设备和老旧农业机械、教育医疗设备等更新改造”。

二是再贷款政策，央行行长在3月6日经济主题记者会上已表示，“将设立科技创新和技术改造再贷款”。

三是能效标准提升，后续为推进大规模设备更新改造，能效能耗标准提升或进一步扩围。2023年3月，国家发改委表示，将“组织实施‘十四五’百项节能降碳标准提升行动”，上一次类似的大规模标准修订，还是“十二五”时期的“百项能效标准推进工程”。该行动涉及工业、能源、城乡建设、交通运输、公共机构、农业农村6大领域。今年2月，国家发改委发布《重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平（2024年版）》，提升部分重点用能产品设备能效标准，助力大规模设备更新。3月8日两会“部长通道”上，市场监管总局局长表示，将“发挥标准在推动大规模设备更新和消费品以旧换新中的牵引作用，结合实际提高一批技术、能耗、排放标准……同时进一步提高汽车、家电等大宗消费品标准水平”。

当前仍有一些未知的信息，需要《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》及相关细则发布后，才能进一步明确，包括政策实施周期、细分的支持领域、财政支持力度（如贴息规模）、能效改造期限（过渡期有多久）等等，都是我们后续需要持续跟踪的。

（二）“十四五”前三年，如何推进？

1、实施主体：强调央国企带头作用

政策强调央国企及公共机构（政府机关、学校、医院等），在节能减碳改造、绿色采购等方面起引领作用。

2、资金支持：主要为再贷款和财政贴息

激励机制上，主要涉及专项再贷款及财政贴息、中央预算内投资现有资金、年度工业企业技改导向计划（延续“十三五”做法，对纳入计划的重大项目提供信贷等融资便利），以及税收优惠、加速折旧等政策。

3、能效倒逼：提高工业重点领域能效标准

倒逼机制上，能耗、能效标准是技术改造的重要抓手。“十四五”前三年，我国已先后发布工业领域中部分高耗能行业、重点用能设备的能效标准（2021年高耗能行业标准，2022年重点用能设备标准）。

（三）“十三五”时期，如何实施？效果如何？

“十三五”时期的技改投资，主要在2016-2018年三年期间。当时的主线有两条：一是供给侧结构性改革背景下，上游高耗能行业去产能，盈利改善后的设备更新需求；二是高端设备为主的中游制造，在政策支持下进行技术改造。

1、如何实施？中央财政多元支持，突出国产化导向

当时的激励机制有两大特征：

一是中央财政资金的多元化，当时中央的财政支持工具主要有5种，中央财政技改专项资金；工业企业结构调整专项奖补资金（两年共1千亿，针对去产能行业）；以及“中国制造2025”专项资金、专项建设基金（类政策性开发性金融工具）、产业投资基金的部分支持。

二是突出国产化导向，“树立‘政府买国货’的理念，通过政府首购、订购和购买服务等方式支持国内创新产品”。

倒逼机制上，主要是环保执法及环保税的征收。2016年，我国加大环保执法力度，同年首部环境保护税法获得通过。环保压力下，部分行业加大环保投入、进行设备更新改造。

2、效果如何？装备制造率先回升，制造业修复有时滞

设备更新率先带动装备制造业、技改投资增速回升，并持续约两年时间。2016年中开始，金属切削床、挖掘机等为代表的机械设备产量开始修复。2017年上半年，装备制造业、制造业技改投资增速先后回升，此后上升期、高速增长期维持了近两年，直到2019年上半年增速开始明显回落。

制造业整体修复滞后，到2018年上半年才有明显起色。可能的原因是，前期高耗能制造业消化过剩产能需要时间，投资支出不足。以黑色金属冶炼及压延加工、有色金属冶炼及压延加工为代表的高耗能行业，2016-2017年投资均为负增长，直到2018年才开始转正。

分行业来看，有三类行业的投资表现好于制造业整体：一是部分中游设备，以专用装备，通用装备，仪器仪表，铁路船舶等运输设备，计算机、通信和其他电子设备制造为代表。二是部分去产能的高耗能行业，2018年投资增速回升，如黑色金属加工、非金属矿制品、化纤等。三是废弃资源综合利用这一环保相关行业。

具体内容详见华创证券研究所3月12日发布的报告《【华创宏观】三步走：读懂设备更新政策大脉络——“更新”系列二 》。

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20240201-安全是题眼：新版产业指导目录四问四答——政策观察双周报第75期

20240116-部委年度会议中的五大方向——政策观察双周报第74期

20240104-“十四五”规划中期评估更关注哪些困难和挑战？——政策观察双周报第73期

20231218-部委和地方如何落实经济工作会议精神？——政策观察双周报第72期

20231205-“十四五”规划中期进展如何？——政策观察双周报第71期

20231117-PPP新旧机制的5点比较——政策观察双周报第70期

20231102-国务院组织法修订的三个关注点——政策观察双周报第69期

20231021-中央机构改革进展如何？——政策观察双周报第68期

20231012-以高水平开放推动高质量发展——政策观察双周报第67期

20230926-26城地产放松到哪？还有哪些空间？——政策观察双周报第66期

20230913-10大行业稳增长方案透露哪些信息？——政策观察双周报第65期

20230822-下半年外资政策的三大可能方向——政策观察双周报第64期

20230803-超大城市瘦身健体如何理解？如何推进？——政策观察双周报第63期

20230726-民营经济政策脉络与新变化——政策观察双周报第62期

20230706-如何推进房屋养老金制度？——政策观察双周报第61期

20230624-国务院立法计划透漏哪些信号？——政策观察双周报第60期

20230607-中国-中西亚合作30年：战略意义、合作历程及重点领域——政策观察双周报第59期

20230529-一个主线与三个变化——大兴调查研究之风跟踪系列二

20230520-不只是海参崴！一文读懂中俄远东合作——政策观察双周报第58期

20230504-政府购买服务的三大变化——政策观察双周报第57期

20230425-央、地逾百场调研都关注什么？——大兴调查研究之风跟踪系列一

20230413-新设立的国家局会做什么？——从国家能源局看国家数据局

20230406-浙江如何建设共同富裕示范区？——政策观察双周报第55期

20230326-关注海南自贸港：十件大事落地情况回顾——每周经济观察第12期

20230307-历次国务院机构改革怎么改？——每周经济观察第9期

20230307-夯实科技、产业自立自强根基——政策观察双周报第53期

20230219-什么是千亿斤粮食产能提升行动？——每周经济观察第7期

20230217-中央一号文件的10个新提法——政策观察双周报第52期

20230207-地方两会的五大看点

20230206-2023年海内外有哪些“大事”？——每周经济观察第5期

20230204-15个关键词看部委新年工作安排

20230131-春节假期哪些政策值得关注？——政策观察双周报第51期

20230118-部长专访里重要信息有哪些？——政策观察双周报第50期

20230115-地方国资委负责人会议：三年对比，三个变化

20230103-提振信心”有哪些抓手？——政策观察双周报第49期

【年报&半年报系列】

20231212-挣脱——2024年展望

20230627-寻找看不见的增长——2023年中期策略报告

20221227-移动靶时代：边开枪，边瞄准——宏观2023年度策略报告

20220516-有形之手突围，中美风景互换——2022年中期策略报告

20211115-赢己赢彼的稳增长——2022年度宏观策略展望

20210510-登顶后的惆怅——2021年中期策略报告

20201123-2021：归途——年度宏观策略展望

20200625-显微镜下的经济复苏——2020年中期策略

20191111-踏边识界，持盾击矛——2020年度策略报告

20181126-来者犹可追--宏观2019年度策略

【投资导航仪系列】

20230815-宏观反诈训练营——千页PPT来袭！

20220815-当宏观可以落地·2022版——16小时千页PPT邀邀约！

20210909-中国政经体系与大类资产