《中华人民共和国民法典》第二编物权，第一分编通则，第二章　物权的设立、变更、转让和消灭，第一节不动产登记，第二百一十条：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理”。“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。

本条是关于不动产登记机构和国家实行统一登记制度的原则性规定。

在《物权法》颁布之前，《民法通则》、《担保法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《水法》、《海域使用管理法》等法律中包含了相当数量的不动产物权规范，它们均需要不动产登记规范的支持，而土地管理、房屋管理等主管机关也有同样的需求。

国家主管土地、房屋等不动产的行政机关推出各种不动产登记规范，如《国家土地管理局土地登记规则》（国家土地管理局1995年12月18日发布）、《城市房屋权属登记管理办法》（建设部1997年10月27日发布）、《矿产资源开采登记管理办法》（国务院1998年2月12日发布）、《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院1998年2月12日发布）、《林木和林地权属登记管理办法》（国家林业局2000年12月31日发布）、《农村土地承包经营权证管理办法》（农业部2003年10月4发布）、《海域使用权登记办法》（国家海洋局2006年10月13日发布），各地也出台了相关的登记规范性文件，以配合物权规范的落实和行政管制的实施。

这种分散登记的状况产生了不少现实问题，对此，学者从20世纪90年代开始呼吁制定统一的不动产登记法，逐渐在理论界达成共识，并引实务部门的共鸣。

2007年10月1日生效的《物权法》第十条：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理”。“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”与本条内容完全一致。客观上促进和加快了我国的不动产统一登记。但由于登记机构不统一，国家土地管理部门、房屋管理部门根据《物权法》规定，相继推出了不动产登记规范，如《土地登记办法》（国土资源部2001年12月30日公布）、《房屋登记办法》（建设部2008年2月15日公布）、《水域滩涂养殖发证登证办法》（农业部2010年5月24日公布）。

自2013年开始，在中央的推动下，不动产统一登记开始起步，确定了由统一的不动产登记机构办理不动产登记的大方向。这项工作于2015年定型。其标志是2015年3月1日起实施的《不动产登记暂行条例》，这是我国不动产统一登记的根本性规范文件。该条例第四条第一款再次重申：“国家实行不动产统一登记制度”。在该条例的基础上，作为不动产登记行政主管机关的原国土资源部于2016年1月1日公布《不动产登记暂行条例实施细则》、于2018年3月2日公布《不动产登记资料查询暂行办法》等部门规章，于2016年5月30日公布《不动产登记操作规范（试行）》等规范性文件，它们相对具体明确，成为不动产登记机构办理业务所遵循的主要规范。

与此同时，不少地方根据《物权法》、《不动产登记暂行条例》，结合当地方实际，相继颁布了地方性的不动产登记规范，对不动产登记工作也起到和当大的推动作用。

与不动产统一登记匹配，2018年12月29日第二次修正的《农村土地承包法》第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”2019年8月26日第三次修正的《土地管理法》第十二条规定：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”

本条旨在明确不动产统一登记，以确保国家在不动产登记领域的治理高效和有序，体现执政为民、行政为民的政治理念，并理顺土地物权、海域物权与房屋等定着物权的关系，确保它们在权利分离的基础上能一体处分，不会产生权利冲突。

（一）、不动产统一登记的法律基点

本条第二款第一句规定“国家对不动产实行统一登记制度”，这从基本法律的层面为我国不动产统一登记提供了保障，也是不动产统一登记法治建设的根本出发点，《不动产登记暂行条例》等专门规制不动产登记的规范性法律文件正是以此为基础而制定的。

（二）、不动产统一登记的制度架构

本条第二款第二句规定“统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”，它是涉及不动产统一登记制度架构的分权和授权规定。分权，是说本编也规定管辖、申请、审查等登记规范，它们属于统一登记办法的内容。授权，是说本编只规定了部分登记规范，其他规范由其他法律或行政法规来规定，但无论如何规定，均不能偏离统一登记的大方向。这样一来，我国目前不动产统一登记的制度架构就由本编的登记规范、《农村土地承包法》等其他法律的登记规范和《不动产登记暂行条例》等行政法规组成。

需要提及的是，第十三届全国人大常委会将《不动产登记法》的起草纳入了本届人大的立法规划，将来该法颁布实施后，它将与本编的登记规范一起构成不动产统一登记的基本规范。在这样的架构下，不动产统一登记制度主要包括组织制度、程序制度和类型制度。

（1）组织制度

不动产登记的组织制度包括不动产登记机构和不动产登记簿。登记机构和登记簿是不动产登记的最基础要素，前者主导着登记的进程，后者反映着登记的结果，没有它们，登记即无实际存在的可能，更谈不上有什么法律意义。

1.统一的不动产登记机构

《不动产登记暂行条例》第六条规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”据此，在中央层面，自然资源部作为全国不动产登记唯一的行政主管部门的法律地位得以确定，它对下级政府设立的不动产登记机构具有指导权和监督权；在地方层面，地方政府只能确定一个部门为不动产登记机构。

不动产登记的管辖权限排他性地归属于登记机构，本条第一款和《不动产登记暂行条例》第七条对此加以明确规定。据此，我国的不动产登记管辖有以下三种：

第一，属地管辖。不动产登记以属地管辖为原则，本条第一款对此就有体现，即“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理”。

不过，“不动产所在地的登记机构”比较有弹性，如对位于A市B区的不动产而言，A市的登记机构和B区的登记机构均属于“不动产所在地的登记机构”，究竟如何限定，就成问题。从方便当事人就近申请，特别是便于大中城市的郊区、农村地区的当事人申请，也便于登记机构审查的角度来看，由B区登记机构这样的最基层登记机构来登记，最为适当。

《不动产登记暂行条例》第七条第一款第一分句就进行了这种细化，即“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”。不过，为了简化机构设置，只要直辖市和设区的市政府确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记，则区政府不必设置登记机构（《不动产登记暂行条例》第七条第一款第二分句），这样一来，直辖市、设区的市的登记机构就成为本市区域内的统一登记机构，这仍然是属地管辖的表现。

属地管辖使不动产所在地的县级不动产登记机构或直辖市、设区的市不动产登记机构对本行政区域内的不动产享有排他性的登记办理权，只要不动产处于本行政区域，登记机构就无需通过法律程序，也无需举证证明，即可依法取得管辖权，这是登记机构享有的积极权限。正是基于这种积极权限，登记机构在登记业务办理上有充足的信息，它因此对登记管辖欠缺信息者有告知义务。

比如，《不动产登记暂行条例》第四条第二款规定了方便群众的原则，遵循该原则，为了方便当事人办理登记，登记机构既应告知当事人自己有无管辖权，在登记机构没有管辖权时，还应告知当事人有管辖权的登记机构（《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第四项）。又如，为了便于不动产权利信息得到全面而准确的记载，登记机构有义务将登记信息告知其他的相关登记机构，这方面最典型的是地役权登记，即供役地和需役地不在同一行政区域的，供役地所在地的登记机构在办理地役权登记后，应通知需役地所在地的登记机构，由其将地役权记载于需役地的登记簿（《不动产登记暂行条例实施细则》第六十四条第二款）。

第二，特别管辖。《不动产登记暂行条例》第七条第三款规定：“国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，国务院批准项目用海、用岛，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。”《不动产登记暂行条例实施细则》第四条规定：“国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，由自然资源部受理并会同有关部门办理，依法向权利人核发不动产权属证书。国务院批准的项目用海、用岛地登记由自然资源部受理，依法向权利人核发不动产权属证书。”

第三，跨域管辖。某一不动产跨越若干不动产登记机构的行政区域的除非该不动产可适用特别管辖机制，否则无法靠属地管辖来办理登记，这就会产生管辖权之争。对于这个问题，我国采用了以下解决方案：

（1）分别管辖，即相关的不动产登记机构分别登记本行政区域内的不动产部分，《不动产登记暂行条例》第7条第2款第1句规定：“跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。”

（2）协商管辖，即不能适用分别管辖的，由相关不动产登记机构协商管辖，《不动产登记暂行条例》第7条第2款第2句第1分句规定：“不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理。”

（3）指定管辖，即在分别管辖和协商管辖均不能适用的情形下，由有权机构指定某一不动产登记机构管辖，《不动产登记暂行条例》第7条第2款第2句第2分句规定：“协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。”

鉴于不动产的跨域特点，为了便于各自行政区域内权利人或利害关系人的查询，也为了能保持该不动产物理状态和法律状态的完整和特定，负责办理的不动产登记机构在完成登记后，应把登记信息通知其他登记机构（《不动产登记暂行条例实施细则》第3条）。还应注意的是，上述的跨域管辖规范针对跨域的同一不动产而言，对于分属不同行政区域的数个物理形态独立，但在权利形态上有关联的不动产，如地役权的供役地和需役地，就不能适用上述规范，而应由权利主要标的所在地的不动产登记机构享有管辖权，如以供役地所在的登记机构办理地役权登记（《不动产登记暂行条例实施细则》第64条第2款）。

2.统一的不动产登记簿

不动产登记簿记载的事项以不动产物权为主，此外的其他事项虽然不是物权，也是与不动产物权有关的权利，如预告登记的对象是买卖合同等引致不动产物权变动的债权。为了简便起见，把这些事项称为法律关系。既然为法律关系，主体是不可或缺的要素，它也是应记载的事项。无论是不动产物权还是与其相关的其他事项，均离不开不动产，故不动产也是必须记载的事项。概括而言，登记的记载事项包括主体、不动产和法律关系。

主体包括自然人、法人和其他组织。但并非所有的主体均能载入登记簿，除了要有权利能力，还必须符合其他条件。比如，境外自然人在大陆购买住房，想被登记为房屋所有权人，根据2006年原建设部、商务部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、国家工商行政管理总局、国家外汇管理局《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》以及2010年住房和城乡建设部、国家外汇管理局《关于进一步规范境外机构和个人购房管理的通知》，必须符合以下条件：（1）在境内工作、学习时间超过1年；（2）所购房屋为自用、自住地商品房；（3）在境内无其他住房。

不动产在此以物权客体的身份出现。《不动产登记暂行条例》第2条2款规定：“本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。”这也表明了统一登记的范围。

土地是不动产的核心所在。从范围上看，我国土地扩张至地表及其上下空间，故除了地表，特定的土地上下空间也能被记载。从形态上看，受法律的限制，我国土地不包括与地表或地下紧密相连的矿产、水等自然资源。同时，由于海岛与其周边海域共同构成生态系统，还涉及国家海洋权益，故我国土地不包括海岛。需要附带提及的是，在不动产统一登记进程中，受重视的是无居民海岛，即不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛（《海岛保护法》第57条第2项），也就是没有村庄、街道、住址门牌号、邮政编码和常住户口登记的海岛，它不等于无人岛，也不排除人在岛上必要的生产、生活活动。

海域是指我国的内水、领海的水面、水体、海床和底土（《海域使用管理法》第2条第1款）。所谓内水，是指大陆的领海基线向陆地一侧至海岸线的海域（《海域使用管理法》第2条第2款）。根据1958年《领海及毗连区公约》第1条第1款，领海是指国家主权及于其陆地领土及其内水以外邻接其海岸的海域。

在我国，依附于土地的房屋在法律上有独立性。根据《城市房地产管理法》第2条第2款，房屋是指土地上的房屋等建筑物及构筑物，而本编混用了房屋和建筑物，《不动产登记暂行条例》第5条、第19条则表述为“房屋等建筑物、构筑物”。为了表述方便，完全能把房屋与建筑物、构筑物混用。在属性上，可把房屋分为商品房、房改房、经济适用住房、廉租住房、自建房等。在结构上，可把房屋分为钢结构、钢和钢筋混凝土结构、钢筋混凝土结构、混合结构、砖木结构、其他结构。地上构筑物包括隧道、桥梁、水塔等类型，海上构筑物有透水构筑物、非透水构筑物、跨海桥梁、海底隧道等类型。这些类型均要在不动产登记簿中显示出来。

不动产登记簿所记载的法律关系必须具备相应的资格，这种资格被称为登记能力。从理论和规范上演绎，为了在不动产登记簿中营造有序的权利秩序，特别是因为受制于物权法定原则，具有登记能力的物权无论是在类型还是在内容上，均要有明确的法律根据支持，即在物权领域，登记能力首先要迎合物权法定原则。

物权是登记簿中的主角，既然其登记能力法定，物权之外的其他法律关系似更无理由跳出圈外，理应遵循相同的游戏规则。值是之故、法律关系的登记能力规范完全可简化为登记能力法定，即能在登记簿中记载的法律关系必须出于法律的明确规定。对此，《不动产登记暂行条例》也有隐晦的表达，如其第2条第1款在界定不动产登记时，强调登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于登记簿：第5条在提及可登记的不动产权利时，第10项兜底表述为“法律规定需要登记的其他不动产权利”。

本编及相关法律明文规定不动产物权有登记能力，它们包括：

（1）集体土地所有权。我国的城市土地以及法律规定属于国有的农村和城市郊区的土地由国家享有所有权，这是一种排除机制，即只要不是农民集体所有的土地，即归于国家所有。同时，只要土地依法被确定国有，在性质上就不能转换成集体所有或者个人所有，这显然是一种稳定机制，将法律规定为国有的土地固定为国家所有。这些制度安排的逻辑表明，在不动产登记簿中需要明确的土地所有权是农民集体土地所有权，将其明确后，其余土地皆为国家所有，当然也就无需登记国家土地所有权。

（2）房屋、林木等定着物所有权。

（3）土地承包经营权。

（4）建设用地使用权。

（5）宅基地使用权。

（6）居住权。

（7）海域使用权。

（8）地役权。

（9）抵押权。

（10）探矿权和采矿权。

（11）取水权。

（12）养殖权。

有登记能力的其他财产权包括：（1）预告登记的对象是买卖合同、抵押合同等引致不动产物权变动的合同债权，这些合同债权也有登记能力；（2）不动产信托登记，《信托法》第10条规定不动产信托应登记，《不动产登记暂行条例实施细则》第106条规定：“不动产信托依法需要登记的，由自然资源部会同有关部门另行规定。”

法律规定的不动产物权最主要的可登记的权利，能对其进行限制的法律关系也因法律规定而有登记能力，它们主要包括：（1）因诉讼保全、强制执行等原因而对不动产的查封，它实际起到限制处分的功效，依法可登记（《不动产登记暂行条例》第3条）；(2）权利人、利害关系人对登记簿记载事项错误的异议（《不动产登记暂行条例》第3条）。

我国目前的不动产登记簿包括以下簿页：

（1）宗地信息页，具包括土地权利状况、空间坐标、位置说明或四至描述、附图等栏目。

（2）宗海信息页，包括海域状况、无居民海岛状况、用海、用岛坐标、附图等栏目。

（3）不动产权目录页，包括序号、不动产单元号、不动产类型等栏目。

（4）土地所有权登记信息页，包括权利人、共有情况、登记类型、登记原因、分类面积等栏目。

（5）建设用地使用权、宅基地使用权登记信息页，包括权利人、共有情况、权利人类型、登记类型、登记原因、使用权面积、使用期限、取得价格等栏目。

（6）房地产权登记信息（项目内多幢房屋）页，包括房屋所有权人、房屋共有情况、权利人类型、登记类型、登记原因、土地使用权人、独用土地面积、分摊土地面积、土地使用期限、项目名称、幢号、总层数、规划用途、房屋结构、建筑面积、竣工时间、总套数、房地产交易价格、附图等栏目。

（7）房地产权登记信息（独幢、层、套、间房屋）页，包括房屋所有权人、房屋共有情况、权利人类型、登记类型、登记原因、土地使用权人、独用土地面积、分摊土地面积、土地使用期限、项目名称、规划用途、房屋性质、房屋结构、专有建筑面积、分摊建筑面积、竣工时间、房地产交易价格、附图等栏目。

（8）建筑物区分所有权业主共有部分登记信息页，包括权利人、建（构）筑物名称、数量或面积、分摊土地面积等栏目。

（9）海域（含无居民海岛）使用权登记信息页，包括权利人、共有情况、权利人类型、登记类型、登记原因、使用权面积、使用期限、使用金总额、使用金标准依据、使用金缴纳情况等栏目。

（10）构（建）筑物所有权登记信息页，包括所有权人、共有情况、权利人类型、登记类型、登记原因、土地/海域使用权人、土地/海域使用权面积、土地/海域使用期限、构（建）筑物类型、规划用途、面积、附图等栏目。

（11）土地承包经营权、农用地地其他使用权登记信息（非林地）页，包括权利人、共有情况、登记类型、登记原因、承包面积、承包期限、土地所有权性质、水域滩涂类型、养殖业方式等栏目。

（12）林权登记信息页，包括权利人、共有情况、登记类型、登记原因、使用权面积、林地使用期限、林地所有权性质、森林、林木所有权人、主要树种等栏目。

（13）其他相关权利登记信息（取水权、探矿权、采矿权等）页，包括权利人、共有情况、登记类型、登记原因、权利内容、附图等栏目。

（14）地役权登记信息页，包括地役权人、供役地权利人、登记类型、登记原因、地役权内容、地役权利用期限等栏目。

（15）抵押登记信息页，包括抵押权人、抵押人、登记类型、登记原因、在建建筑物坐落、在建建筑物抵押范围、被担保主债权数额、债务履行期限、最高债权确定事实和数额等栏目。

（16）预告登记信息页，包括权利人、义务人、预告登记种类、登记类型、登记原因、土地使用权人、规划用途、房屋性质、所在层/总层数、建筑面积取得价格/被担保主债权数额等栏目。

（17）异议登记信息页，包括申请人、异议事项等栏目。

（18）查封登记信息页，包括查封机关、类型、文件、文号、期限、范围等栏目。

（二）程序制度

不动产登记程序是制度的主干，从启动机制上分为以下三类。

1.依申请的不动产登记程序

依当事人申请而启动的不动产登记程序，即依申请的登记程序，它是登记程序的主干，在实践中最为常见，其程序环节包括申请、受理、审核和处理。对这些环节的进一步阐述，请参看《民法典》第211条、第212条。

2.依嘱托的不动产登记程序

为了履行公共职责，有关国家公权力机关依法对不动产登记机构提出办理相应登记的要求，即为嘱托。基于嘱托而引发的登记程序，称为依嘱托登记。依嘱托登记的基本程序环节包括嘱托、接受嘱托、审核和处理。对这些环节的进一步阐述，请参看《民法典》第212条。

3.依职权的不动产登记程序

在前述的不动产登记程序之外，还有登记机构依职权主动启动的登记程序，即登记机构无需外部因素介入，依法主动办理登记。这种登记是登记机构的主动登记，体现了职权主义，在实践中适用范围较窄，发生概率较小。只有在登记权利与真实权利发生错位，当事人又不及时申请注销或更正登记时，不动产登记机构才能依职权办理相应的登记。

（三）类型制度

以记载事项的属性形态为标准，不动产登记可分为标示登记、权利登记和其他登记，前者用以记载不动产种类、面积等物理性的自然状况，中者用以记载不动产权利，后者用以记载异议、查封等其他事项。

以记载事项的功能形态为标准，可分为首次登记、变更登记、转移登记和注销登记，它们主要与不动产权利的设立、变更、转让和消灭分别对应，也能适用于其他登记。

以记载事项的位置形态为标准，可分为主登记和附记登记，前者是在登记簿中占据主导地位的登记，如建设用地使用权初始、转移、注销登记等，后者是在登记簿的“附记”栏中所为的记载，主要是对不动产权利及其他事项登记情况进一步说明的信息，如土地出让合同或土地承包合同等编号、共有发一本证书时的持证人、必要的历史登记信息等。

1.标示登记

标示登记以不动产的自然状况为登记对象，反映出不动产种类、面积、坐落、坐标、用途等自然状况信息，是不动产登记的基础。

2.首次登记

首次登记是指为法律关系第一次记载于不动产登记簿而办理的登记，包括总登记和初始登记。所谓总登记主要指土地总登记，即在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。所谓初始登记，是指总登记之外的设立权利的登记，它并不限定于通过登记来设定的情形，如房屋抵押权登记，还包括通过登记的方式将已经设定的物权表现出来，如地役权登记。

3.变更登记

变更登记是指在法律关系未发生转让时，因姓名、名称等主体自身信息发生变化，或不动产坐落等信息发生变化，或权利内容、期限等信息发生变化，而办理的不动产登记。其事由主要包括：权利人姓名或名称变更；不动产坐落、名称、用途、面积等自然状况变更；不动产权利期限发生变化；同一权利人分割或合并不动产；抵押权顺位、担保范围、主债权数额，最高额抵押债权额限度、债权确定期间等发生变化；地役权的利用目的、方法、期限等发生变化。

4.转移登记

转移登记是指因法律关系转让而办理的不动产登记。转移登记的事由主要是不动产物权在不同主体之间的转让，其基础可以是买卖合同等法律行为，也可以是继承等非法律行为的事实，主要包括：买卖、继承、遗赠、赠与互换不动产；以不动产作价出资（入股）：法人或者其他组织因合并、分立等原因致使不动产权属发生转移；不动产分割、合并导致权属发生转移；共有人增加或减少以及共有不动产份额变化；人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权属发生转移；因主债权转移引起不动产抵押权转移；因需役地不动产权利转移引起地役权转移。

5.注销登记

注销登记是指因法律关系消灭而办理的不动产登记。通过注销登记，登记簿上既有的记载被涂销，从而向社会公众表明既有的法律关系消灭的信息。注销登记的事由主要包括：不动产灭失；不动产权利终止；权利人放弃不动产权利；依法没收、征收、收回不动产权利；因法院、仲裁委员会的生效法律文书致使不动产权利消灭。

6.更正登记

更正登记是指因更正不动产登记簿的错误记载而办理的不动产登记。对更正登记的进一步阐述，请参看《民法典》第220条。

7.异议登记

异议登记是指把针对登记权利正确性的异议记载于不动产登记簿而办理的不动产登记。对异议登记的进一步阐述，请参看《民法典》第220条。

8.预告登记

预告登记是指为保全以不动产物权变动为内容的债权请求权而办理的不动产登记。对预告登记的进一步阐述，请参看《民法典》第221条。

9.查封登记

查封登记是指为把法院等机构的查封记载于不动产登记簿而办理的不动产登记。

10.权证补发登记

不动产权证或登记证明遗失、灭失的，权利人可向不动产登记机构申请补发，将补发信息记载于登记簿的不动产登记即权证补发登记。

从前述可知，我国不动产登记制度由本编的登记规范、其他法律的登记规范和《不动产登记暂行条例》等行政法规组成，在理解这种制度架构时，应注意把握三个视角。

一、私法和公法的视角

作为公示方式，不动产登记是界定不动产物权归属和保护不动产物权交易的基础，它一方面通过设权力等法律效力机制确保权利人对不动产的完全支配，另一方面又通过顺位等机制理顺同一不动产上多重权利人之间的关系。可以说，在不牵涉国家事务或者公共权力时，这些机制事关权利人的个人利益，属于纯粹由私法规制的不动产登记簿的法律效力。

更为重要的，不动产登记不可能凭空而生，它通常源于当事人的申请，是否申请、申请什么，在法律框架内均取决于当事人的意愿，它同时还制约着登记机构的审查以及处理行为。可以说，申请虽然指向了代表国家公权力的登记机构，但内容是纯粹的私益，登记机构也要尊重当事人的这种自我决定，从而是典型的私人自治行为。

此外，法律即便出于交易安全考虑而强制公开登记资料，为他人了解、查阅、获得登记信息提供便利，这使登记资料具有公共产品的属性，但不能因此危及权利人的个人利益。

着眼于不动产登记旨在保护私益、经由私人自治行为而发生的上述特征不难看出，不动产登记制度的这些成分处理的是平等主体之间的关系，这是传统私法的领地，在此基点上，不动产登记制度当然应尽可能赋予当事人充分的决定权和选择权，尽可能减少国家对当事人私事的干涉。

不过，从不动产登记的运作规律上看，它主要以登记簿的设置和运行为对象，由此产生的关系发生在代表国家公权力的登记机构与作为私权利主体的当事人之间，这显然是公法所调整的不平等关系，反映出不动产登记制的公法色彩。

首先，不动产登记机构是旨在服务公众而非谋求私利的公共部门，这种定性决定了登记机构在组织上必须实行层级化的体制：（1）登记机构的设置主管官员的任命、工作人员的级别和工资待遇，均由政府按照法律或者政策予以安排；（2）尽管每一登记机构均在各自管辖范围和业务范围内独立操作业务，但下级机构必须接受上级机构或者同级政府的监督、指导或者管理；（3）登记机构工作人员要有良好的职业操守，登记机构通过行政处分进行纪律控制。这种架构牵涉到机构编制、人事管理、财政供给等政府事务，不同于民事主体。

不动产登记机构既然是公权力主体，其职权行为即公权力行为，登记机构必须依法而为，其后果无论是否符合申请目的，均依法产生法律效力。显然，登记机构将单方决定申请的命运，这与体现私法自治的法律行为完全不同。正因为登记行为有这样的定性，它一方面与法院的行政审判机构在救济通道上有衔接，即当事人认为登记行为不合法的，可以提出行政诉讼请求法院评判登记行为的正当性；另一方面登记错误赔偿纳入国家赔偿的领域，受《国家赔偿法》的规范。

在申请登记的情形下，登记虽然针对单个具体的申请事项而为，但管制色彩相当突出，只有满足国家管制不动产的方向、保障国家税赋或者财政收费等管制政策的，才能予以登记。此外，管制特点更突出的，是登记机构旨在保障国有资产、落实公权力行为、维持正确登记信息而为的主动登记，以及为了保障不动产交易正常秩序，依法处罚伪造权利证书、登记证明的违法行为。

概括而言，不动产登记机构从事登记行为，基础是依法享有的以管制为目的、具有实现公益功能的公共管理职责，并在程序进展中推进和落实这种职责，在此过程中，登记机构与申请人处于不平等的法律地位，在此意义上，不动产登记制度包含了公法规范。

这也表明，不动产登记制度从不同程度和侧面反映出私法和公法的色彩，这两个方面应合理兼顾。登记机构和登记簿是不动产登记制度的基础要素，前者是主导登记行为的官署组织，后者是记载登记信息的国家文件，均象征着国家主权和公共权力，均事关国家治理和公共利益，只有完全代表民众利益的立法者才有权为之，其规范属于公法规范。

登记申请及其内容是登记进展的基础，属于私法规范，但申请的形式和要求事关登记机构的工作效率和交易效率，不能由申请人决定，应为公法规范。登记机构审查与处理申请和嘱托、依职权主动登记、公开登记簿等行为规范事关依法行政、国家信誉和公共利益，属于公法规范。登记簿的法律效力虽然不容当事人修改，但它们旨在规范物权权属和权利关系，属于私法规范。

二、程序与实体的视角

不动产登记是登记机构依据法定程序将不动产及其负载的权利等事项记载于登记簿上，进而产生特定法律结果的法律事实，其结构可简化为“动态行为”+“法律结果”，前者是登记机构以登记簿为载体进行信息记载的行为，它依法定程序展开；后者表明了上述行为的结果，它依法产生相应的法律效力。围绕这两个构造要素，不动产登记制度分叉为两套规范体系，前者规范登记行为的起始、条件、期限等程序事项，即登记程序制度，后者规范登记后果的效力、构成等实体事项，即登记实体制度。正如我们所见，本编除规定不动产登记效力等实体制度外，还有若干涉及登记管辖、申请、审查等事项的程序制度，它们对《不动产登记暂行条例》及其配套规范的具体内容起着指导作用。

三、附属与独立的视角

本条是不动产统一登记的基本依据，本编是其他不动产登记制度的立法依据，其他登记制度不能背离本编，还应在本编引导下，细化有关规范，但这并非全部，因为不动产登记只是本编规范的对象之一，且受制于本编的调整范围，其中的登记规范不可能面面俱到，故而，其他不动产登记制度要补充本编的规范不足。而且，从我国实践操作情况来看，不动产登记制度与土地管理、房产交易管理、法院强制执行、财产保全、不动产信托等有关，这些均超出了本编的调整范围。

显然，在与本编对接的前提下，其他不动产登记制度要基于本编，通过细化措施来落实本编的登记规范，这是其他不动产登记制度附属的方面。但在本编规范不及之处，其他不动产登记制度就有补漏的任务，当然会独立于本编。此外，既然不动产登记制度兼具私法和公法的特性，不动产登记同时是涵括私人自治和国家管制的法律工具，那么，其立法根据不只是本编，规范对象当然也会超出本编的范围，由此也不可避免地表现出独立于本编的一面。

第一，关于所有权登记。

根据本编第5章，所有权包括国家所有权、集体所有权和私人所有权。

关于国家所有权，《民法典》第209条第2款规定，依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。因此，国家所有的土地、森林、林木、林地、草原、海域、无居民海岛所有权可以不进行登记。但是，《森林法》明确规定，林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。国务院确定的国家重点林区的森林、林木和林地，由国务院自然资源主管部门负责登记。因此，国家所有的林地和林地上的森林、林木的所有权需要进行登记。

集体所有权包括集体土地所有权（包括集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩），集体森林、林木和林地所有权，集体草原所有权等。因此，需要登记的权利应当包括集体土地所有权以及集体森林、林木所有权。

第二，应坚持一体化登记原则，即房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。

这主要包括两个方面：

一是要求一体登记。房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当以土地、海域为基础一体登记，建设用地使用权、海域使用权与该土地、海域范围内的房屋等建筑物、构筑物所有权应当一并办理转移登记、抵押登记、查封登记等；针对实践中存在土地或者海域上的房屋等建筑物、构筑物未一并登记的，不动产权利人应当在办理转移登记或者变更登记时一并申请登记，这是一体登记原则的具体实践要求。

二是权利主体要求一致。保持权利主体的一致性是贯彻一体原则的根本要求。如果房屋等建筑物、构筑物和森林、林地等定着物与其所依附的土地、海域分属不同的权利主体，则根本无从实现统一登记；一旦登记也势必造成权利冲突，形成权属纠纷。我国长期的分散登记过程中，房屋等建筑物、构筑物和森和林木等定着物与其所依附的土地、海域权利主体不一致，但已分别登记发证的情况并不少见，必须在今后不动产统一登记制度实施过程逐步予以妥善解决。

一体登记原则是我国不动产统一登记制度改革的内在实质要求有关机关已经通过不动产单元设计、不动产权籍调查、不动产登记设计等配套制度和技术环节予以充分体现，这为实现房屋等建筑构筑物和森林、林木等定着物与其所依附的土地、海域一体登记提供了技术保障。