作者：张妍馨 闻丽英 摘要:发展乡村旅游产业是全面推进乡村振兴战略、集约节约利用土地资源以及盘活利用闲置宅基地和农房的重要途径之一。文章采用文献资料法与案例研究法，枚举实践中利用闲置农宅发展乡村旅游产业最常见的五种表现形式，从规划、资金、人才、监管及环境五个维度上剖析闲置农宅发展乡村旅游产业过程中存在的困境，进而提出通过制定科学严谨的整体开发规划、强化政策扶持以吸引社会资本、优化人才激励措施和发展环境、健全乡村旅游产业的政府监管、完善生态环境保护的相关措施等方面来探索解决路径。 一、引言宅基地和农房是农户基本物质资料和重要财产，对于他们的生活生产有着不可替代的作用[1]，宅基地保障了农户基本居住权益，也为农户发展农家乐等庭院经济留下了承载空间[2]。当前，随着城镇化的不断推进，农村大量青壮年进城务工甚至落户，农村常住人口日益减少，造成农房废弃、空心化现象加剧，宅基地和农房利用效率低下，闲置宅基地和农房面积与日俱增，这与我国集约节约利用土地的政策相悖。据自然资源部2018年16省调研数据显示，闲置宅基地平均占比6.32%，最高的省份可达13.17%。党的二十大报告指出，要全面推进乡村振兴、发展乡村特色产业、拓宽农民增收致富渠道、提高自然资源集约节约利用水平。通过闲置宅基地和农房打造乡村旅游是发展乡村特色产业的方式之一，对增加农民收益、早日实现国土空间规划目标具有重要意义。 目前理论界对盘活利用闲置宅基地进行了多角度的探讨，现阶段的文献资料对闲置宅基地和农房的盘活利用研究，主要集中在盘活利用主体[3]、利用模式[4]及利用方式[5]等方面，对盘活利用方式的研究主要从入股[6]、出租[7]及合作建房[8]等角度入手，但对发展乡村旅游产业来盘活利用闲置宅基地和农房的研究比较匮乏。而在利用闲置宅基地和农房发展乡村旅游产业的过程中，存在整体规划缺失、发展资金短缺、专业人才缺乏、监督管理不足以及环境问题突出等一系列困境亟待解决。因此，本研究通过系统梳理闲置宅基地和农房发展乡村旅游产业的现状，在剖析实践中存在问题的基础上提出对策建议，对于进一步集约节约利用土地资源、促进农民财产增收、加快乡村振兴战略实施具有重要的理论和实践意义。 二、闲置宅基地和农房发展乡村旅游产业的价值取向（一）闲置宅基地和农房的内涵界定闲置宅基地指宅基地自身及其上附着物的闲置，主要是房屋和其他构筑物的空置和荒废的现象，集中表现为两种情况：一种是纯粹宅基地本身的闲置，即在宅基地上没有修建任何农房和其他附属设施，即所谓的占而不用情形；另一种是宅基地上建有房屋，但由于各种原因导致房屋被废弃和闲置的情形，即所谓的建而不住[9]。闲置农房是指由于各种人为或自然原因未被充分利用但仍具有二次利用潜力的农村房屋，具体表现为房屋使用价值、经济价值没有得到充分利用。农村的一户多房、建新留旧是农村房屋闲置的典型表现形式，此外还包括村内的闲置厂房、宿舍、学校等房屋[10]。由于房屋是建造在宅基地上的，所以农房的闲置必然导致宅基地的闲置，但闲置宅基地却不必然导致闲置农房的出现，因为有些闲置宅基地上不存在任何建筑物。然而，实践中大部分的闲置宅基地都是由闲置农房造成的[11]。 （二）闲置宅基地和农房发展乡村旅游产业的价值乡村旅游产业作为新兴的产业业态，不仅极具潜力和市场竞争力，而且对激活乡村资源利用、加快乡村经济发展以及促进乡村文化传播都具有重要意义。 1. 激活乡村资源利用农村宅基地和农房空废化趋势导致农村土地资源浪费，不仅不利于城乡土地资源的优化配置，而且会对农村基础设施和公共服务设施的合理布局形成冲击。乡村旅游产业作为一种新兴业态，以乡村风土人情为特色，对城镇居民而言充满新鲜感，吸引城市居民到农村度假、养老，体验当地特色，有效减少了土地资源闲置浪费的现象。 发展乡村旅游产业能有效盘活闲置宅基地和农房，通过多种形式充分利用已有的空间最大限度地发挥土地效益。开发乡村旅游产业，能引起闲置宅基地和农房的价值被各界重新审视，由此吸引外界技术、资金、人才等因素聚集至乡村，在这些因素的综合作用下，新的产业与乡村旅游产业形成驱动，促进闲置宅基地和农房焕发生机，带动乡村资源的充分激活与利用，进一步带动农村新产业、新业态的发展。山东省枣庄市山亭区徐庄镇稳慎开展宅基地制度改革试点，通过激活闲置农宅，大力发展乡村旅游产业，在使试点村的村容村貌与农村社会治理得到改善的同时，拉动当地特色农副产品销售、农家小吃餐饮、手工制品等产业发展，打通了“绿水青山”与“金山银山”的双向转化通道，成为农旅融合助推乡村振兴的新样本。 2. 加快乡村经济发展三农问题最突出的矛盾是农民收入低且增长缓慢，农民生存压力大、就业途径少，城乡居民收入与消费差距日渐加大。以乡村旅游驱动全域旅游，聚焦特色农业产业，推动特色农业全产业链发展。 利用闲置宅基地和农房发展乡村旅游产业，给当地居民带来创业和就业机会，吸引当地剩余劳动力就业，提高当地农民就业率；促进农民创业，增加农民收入，加快乡村振兴步伐，促进乡村产业结构升级，加快乡村经济可持续性发展。四川省凉山彝族自治州冕宁县高阳街道大石板社区以宅基地“三权分置”为引线，探索流转、入股、委托、自主及挂靠经营等模式积极参与宅基地改革，盘活闲置宅基地和老屋10万平方米，让沉睡的“老宅”变成了老百姓增收致富的“法宝”。 3. 促进乡村文化传播乡村振兴蕴含的整体性意味，不仅包括产业的振兴，而且也包括文化的振兴。乡村文化蕴含深厚的文化底蕴，乡村是孕育乡村文化的摇篮，发展乡村旅游产业以闲置宅基地和农房为根基，以文化为依托，加快促进乡村地区实现乡村振兴。 游客的观光会引起当地政府、村集体对当地特色的风景、习俗、文化、建筑等的重视，会在一定程度上促进乡村文化的传承和保护。同时，乡村旅游产业在发展过程中融合乡村传统文化元素，吸引外来游客体验乡村的风情，激发游客探索乡村文化的欲望，促进游客了解和传承乡村文化，加快乡村文化的传播。在山东省费县费城街道利山涧景区，华箴集团以260余万元一次性流转36户宅基地，由村集体根据宅基地上附着物评估情况给予农户一定的补偿，将部分农房改建为乡村记忆馆、红色记忆馆，部分农房用于发展高端民宿，实现了当地传统文化的传承。 三、闲置宅基地和农房发展乡村旅游产业的表现形式（一）农家乐农家乐是以农民为从业主体、农户家庭为单位、农民生产的农产品及农家庭院、乡土资源为载体，依托农业生态资源和农民生活资源，满足旅游者体验农家生活、享受乡土乐趣的休闲娱乐需求活动及相关经营活动[12]。就地理位置而言，农家乐一般位于城郊，附近一般是繁荣发达的城市、名胜景区或美丽的田园风光。 农民将原有的闲置宅基地和农房进行装修、美化，使之成为具有农家风味的休闲场所，打破传统意义下的宅基地与农田分离的劳动模式，将庭院与住宅结合以开设农家乐，住宅用来接待游客，在庭院种植农作物和生产其他高附加值的苗木[12]。成都市郊郫区友爱镇农科村是利用闲置宅基地和农房发展农家乐的典型代表，主要通过农家园林型、花果观赏型、景区旅社型和花园客栈型这四种模式，把原来的集体经济组织转变为旅游企业进行开发，对原来闲置的宅基地通过绿化和美化进行装饰，使之成为具有农家风味的休闲娱乐场所[12]。 农家乐的兴起有效改善了农村宅基地散乱的状况，为当地旅游业创造了可观的经济收入，农家乐经济现已是当前农村极具活力和发展前景的旅游产业，单在2020年国庆期间，该村农家乐接待人数就达到9.34万人次，总收入747万元。 （二）乡村民宿乡村民宿是指地处乡村，依托当地自然生态和人文环境，利用空闲住宅房间吸引游客前来住宿消费的一种小型的接待设施。 四川省雅安市名山区双河乡骑龙村通过村集体与村民合作的形式盘活闲置宅基地资源，结合农村宅基地制度改革，采取农户自愿有偿腾退的方式，引进11家外部业主，依托该村“万亩观光茶园”景观，在村集体统一收储的21户、60亩闲置宅基地上投资发展民宿产业。截至2022年，雅安市骑龙村已打造“小茶园”、“栀子园”等11家特色精品民宿，村集体经济组织获得土地溢价总收益达120万元。当前，安徽省凤阳县殷涧镇卸店村股份经济合作社流转闲置宅基地及空闲地4宗5户共1 526平方米，与凤阳恩泽农业生态发展科技公司合作，将闲置农房改造成民宿，小岗村在充分尊重农民意愿的基础上，采取“村集体统一收储+闲置宅基地和住宅盘活利用”的方式，盘活小韩组60户农户宅基地及农房，以“村集体+社会资本”合作的模式，发展文旅产业。按照协议，预计殷涧镇卸店村村集体每年增收1.2万元，农户年增收约2.5万元。 （三）民俗展览民俗，即民间风俗，是指一个国家或民族中广大民众所创造、享用和传承的生活文化[13]，民俗展览是反映某一地区人民的风俗习惯、文化、艺术的展示方式。 青岛莱西市将宅基地有偿退出同美丽乡村示范片区建设、农村人居环境整治等相结合，积极探索农村宅基地收储办法和整体利用机制，因地制宜、多元化打造，实现闲置宅基地盘活再利用，鼓励村民利用租赁、自营、入股、退出等多种方式，增加经济收入，为乡村振兴打好地基。产芝村村党支部依托美丽示范村建设项目及政策扶持，成立旅游专业合作社，通过“租赁保底收入+盈利分红”的方式，流转、修复了60多套闲置农房，开发成民俗博物馆，向游客展示祖传的老手艺泥塑、柳编、面点等胶东特色民俗艺术。2021年间，村庄接待游客数量突破了10万人次，盈利近70万元，除去一些固定费用，村民每户分得红利800多元。 （四）文化体验文化体验是基于体验设计理念，以文化作为体验对象的过程，能使目标客户深度参与、体验当地文化，形成文化认同感。 滁州南谯区井楠村集中整治村集体闲置宅基地和农房，拆除废弃圈棚舍、闲置废弃及有安全隐患的空心房、破旧房等，同时根据当地情况改建新建，投资400万元建设茶文化馆，此外，还通过入股方式将闲置宅基地和农房开发成农耕文化实景体验场。四川省创新转型老厂房、仓储用房等工业场所，挖掘历史文脉、人文情怀、建筑美学等丰富的历史底蕴，将成都的“东郊记忆”以旧厂区改建为集音乐、美术、戏剧为一体的现代化旅游与旅游产业园区，建成全国音乐工业基地，国家4A级风景名胜区，国家工业遗产观光基地。浙江绍兴东白湖镇新上泉村，将一栋荒废多年的校舍改建为茶文化博物馆，在厘清老教学楼的产权、明确权益归属后，通过镇内的乡村产权交易平台，对旧校舍进行拍卖，最后决定发展为主营茶产业、发展茶文化。 （五）康养产业乡村康养产业是包含旅居养老和乡村康养旅游的乡村养老产业，是紧跟乡村振兴战略，并集医养结合、产业链形式和“互联网+”形式三种模式为一体的产业[14]。 攀枝花市东区阿署达村合理利用村集体闲置房屋，引进工商资金、组建集体股份制经济合作组织创办村集体企业，推动“康养+旅游”“康养+农业”等业态发展。该村将属于村集体的闲置房屋投资改造，建成阿署达“故事里”康养酒店，并配套打造涵管露营地、农耕文化体验区及民族文化表演团队，累计建成康养接待床位500余个，为前来享受冬日暖阳的康养游客提供度假、休闲、农事体验、餐饮、住宿等综合性服务，形成以“故事里”乡村旅游文化品牌为核心的康养产业体系。此外，以村集体的闲置房屋作为资本入股，引入部分工商资本，成立康养旅游服务有限公司，将闲置的四合院房屋作为“乡村民宿示范点”打造，提升乡村旅游和康养产业聚集效应，带动广大农户利用自家闲置房屋发展产业。在示范效应带动下，周边农户纷纷将闲置房屋进行改造利用，先后打造“慢时光客栈”“小酒馆”等特色民宿20余个，形成特色康养和乡村旅游接待聚集区，带动农户年人均增收5 000元以上。阿署达村主打的“康养+旅游”模式，带动全村产业转型和经济发展，累计为集体带来经济收入2 000多万元，全村居民人均可支配收入2019年达到22 000多元。 四、闲置宅基地和农房发展乡村旅游产业的现实困境及原因（一）整体规划缺失1. 缺乏科学开发规划实践中，村级领导干部对宅基地盘活利用工作没有具体思路，基层政府对农宅开发乡村旅游业少有规划，普遍缺少闲置农宅的综合利用规划方案。而乡村旅游产业的发展需要资源整合和统一开发，但目前整体上组织涣散、各自为营的现象突出，产业建设规模、装修布局极具随意性，少有产业能实施规模化管理而后进一步形成竞争模式。同时，没有划定重点区域，缺乏布局指导。除了少数位于郊区的村庄有详尽规划外，大多数村镇行政单位对村庄发展乡村旅游产业的建设未系统策划，从而直接导致村庄发展乡村旅游产业的建设成效不佳。浙江省文成县由于缺乏规范化标准，规划时没有进行总体谋划，家庭作坊式经营模式普遍存在，由此造成的市场秩序混乱、资源浪费严重、环境污染治理难度加大等问题层出不穷[15]。 此外，宅基地分布零散、不集中成片，利用方式受限，导致乡村旅游产业普遍未形成统一标准和风貌，产业建设和布局散乱，既不利于基础公共设施配套，又不利于闲置农宅的规模化、集约化开发，且大都尚未形成专业的运营、技术团队，开发者鲜少经过严格的管理培训，存在管理漏洞。 2. 融合当地文化不高在盘活闲置农宅发展乡村旅游产业时，不能生搬硬套，应充分考虑闲置农宅所处的地理位置、经济发展水平等综合因素，结合当地文化旅游资源合理地开发利用。乡村旅游产业最大的特色在于带给外来游客当地的人文及风土人情体验，而受资金不足、文化审美水平有限、市场定位偏差等因素的影响，农户在建设管理和服务中常常缺乏对这一点的认识，未能与当地文化充分融合。主要表现在缺乏因地制宜思想，同质化现象普遍存在，具体而言就是后开发地区模仿先开发地区的乡村旅游产业模式，照搬照抄、千篇一律，乡村旅游文化挖掘力度不够，乡村文化的价值未被开发，长期将导致乡村旅游产业缺乏文化生机与活力。如某地在发展乡村旅游时，民宿乡土文化仅停留在表面和浅层次的开发，游客仅能欣赏自然风光或参观文化展览，无法真正感受到乡土文化所带来的文化魅力和内涵，更无法满足他们对当地本土文化的体验[16]。 （二）发展资金短缺1. 发展资金不足闲置宅基地和农房的盘活投入时间长、资金需求大，例如拆迁旧农房、闲置宅基地复垦、旅游项目开发建设等，以及乡村基础设施建设和生态环境改善都需要大量的资金支持，当前盘活利用工作主要依靠村集体实施，而村集体建设资金往往不足。同时，由于许多地区的农宅盘活属于探索阶段，基层政府没有设立专项资金以支持旅游项目的开发，发展前期缺少政策项目的支持。另一方面，如民宿等产业一般由农民自己承担经营成本，而其自身没有充足的资金对闲置宅基地和农房进行改造以符合游客需求，难以承受过高的资金成本压力，产业发展前期的资金缺口大。如某地由于地处山区，交通不便加之信息闭塞，产业结构单一，既没有村办企业，也没有致富门路，村集体经济薄弱，人均年收入长期不足2 000元，在乡村旅游项目刚起步时，启动资金仅有10 000元，资金不足导致许多经营环节难以正常运转[17]。 2. 资金筹措困难大多数乡村地区宅基地分布散乱、没有集中成片且规模较小，无法吸引社会资本下乡投资，对资金等发展要素的吸附能力薄弱，缺乏激活内部资源的能力。从目前我国农村的实际情况来看，由于实行家庭联产承包责任制以及市场化，我国许多农村集体经济组织自身积累较为有限，经济实力薄弱，无法负担高额的土地开发整理资金。一是自主资金筹措困难。基于村集体及农民对政府依赖性强、经济水平普遍不高、对发展乡村旅游产业认识不够等因素，内部自主引进资金困难；二是社会资本引入困难。乡村旅游产业前期投入需求大、回报产出慢，社会资本出于投资资金回收期长的顾虑，不敢大规模投资。据了解，山东省每退出1宗闲置宅基地大约需要5万～8万元，农村集体经济薄弱，有偿收回宅基地前期资金筹措方面存在困难，在一定程度上限制了闲置宅基地有偿退出盘活再利用制度的实施[18]。 （三）专业人才缺乏1. 专业人才较为缺失全面推进乡村振兴，人才振兴是关键。人才是产业兴旺的助推器，通过整理盘活闲置农宅发展乡村旅游产业，需要综合考察当地人文、地形、经济等多项因素，在具体的发展经营过程中需要高层次的管理人才来积极协调政策、招商引资、引揽游客。专业旅游业人才具备专业知识，理解市场和消费者行为动机，掌握数字化技术，能够在市场定位、产品设计、宣传营销等方面发挥主观能动性，能弥补传统乡村旅游产业模式在经营管理、设计开发、服务保障等方面的不足。然而，在城乡二元体制作用下，城市对乡村青壮劳力极具吸引力，剩下的老病幼残群体综合素质较低，缺乏经营及改革创新能力，加之没有受过系统的专业培训指导，缺乏基本的服务技能和先进的管理经验，难以将闲置农宅等乡村资源转化为高附加值产品，而懂经营、敢创新、会管理的引领型、复合型人才在一般的农村地区是稀缺资源。同时，由于乡村软硬件设施条件的限制，鲜少有专业旅游人才愿意留在农村发展。 2. 高端人才难以引进对处于发展中期的乡村旅游产业，为谋求进一步的提升，需要引进高端人才来搭建和完善产业构架。农村地区缺乏为人才创造良好发展环境的契机，缺失对高端人才的培养管理办法，难以激发高端人才在专业领域的潜能与积极性，对高端人才的吸引力不足。随着大数据、互联网技术的不断发展，乡村旅游传统型产业要与时俱进、不断转型发展，利用现代信息技术变革传统产业模式，高端人才才能带来良好的管理模式和企业规划，打造精品旅游项目，推动乡村旅游产业往更高阶段发展，但乡村基础设施较为落后，且自身平台较小、发展有局限性，对短缺人才缺乏吸引力，因此引进此类高端人才无疑是一大难题。 （四）监督管理不足民宿等乡村旅游项目价格虚高，服务与质量不匹配以及安全隐患已经成为某旅游网站上游客投诉的热点。由于基层政府监管缺位，没有形成成熟的指导意见、监管办法以及合理的管控机制；缺乏成熟的操作规范，未出台专项规划及具体的整治措施。 一方面，随意定价问题频发。国家政策出台之后，各地掀起了开发乡村旅游产业的热潮，乡村民宿、农家乐等产品和服务还没来得及制定统一的定价标准，同时基于旅游业投入大、回收慢的特点，导致在旅游黄金期间，不少经营者借机漫天要价，比平日价格翻几番的情况常有发生。另一方面，治安管理较为混乱。一是监控和安保系统形同虚设。部分经营者没有安装监控，装有监控的经营者大都对监控资料保存不到位或监控存在死角，同时，大都没有建立内部安全管理和保卫制度，安全保障力量薄弱，游客人身及财产存在安全隐患；二是消防安全隐患问题突出。大多数乡村旅游产业建筑以砖混结构建筑为主，但防火间距不足、可燃性物品胡乱堆放、楼层过道及楼梯间过于狭窄、未设置疏散指示灯及消防应急照明、未安装或已安装灭火器材却不能正常使用、私拉电网乱接电器等问题异常严峻。2023年8月18日凌晨，贵州省黎平县肇兴村“梦幻肇兴”民宿发生火灾，事后调查发现，该民宿内外墙和室内装修使用大量木材和桐木板，加之通往楼上的楼梯通道过于狭窄，不符合消防安全要求。 （五）环境问题突出1. 废弃物处理的规范缺失开发乡村旅游产业盘活闲置农宅的农村地区本身垃圾处理能力较为有限，因此生活垃圾和固体废弃物的处理问题普遍存在。此类污染物主要来源于含餐饮的民宿、农家乐等乡旅产业的餐饮垃圾、游客丢弃的无机类及有机类垃圾，大多经营业户随意堆放、倾倒或填埋垃圾，对建设及经营过程中产生的污水、废弃物等处置不当。2023年江苏省统计局有关江苏民宿经济发展情况调研报告显示，江苏省内多家民宿污水管网未能做到乡村民宿全覆盖，存在某些民宿排水系统不到位，污水未经处理就直接排入湖中。这些行为会对环境要素造成非财产性损害，降低环境要素的功能和价值，使得风景减色从而降低其观赏娱乐价值，严重的会使康养胜地失去康养舒适价值。一些经营餐饮的民宿、农家乐等场所没有配备油烟净化器，未经过滤的油烟直接排入空气中，严重侵犯来往游客依法享受适宜环境的权利，妨碍附近居民的正常生活，部分商贩和游客生态保护意识薄弱，随意抛洒、倾倒、堆砌废弃物，由此产生的污染物质长期过量累积，将破坏当地环境的自我净化和恢复能力。目前，针对乡旅产业发展经营中产生的废弃物的排放标准、后续处理等问题，缺乏相关法律法规的具体规定。 2. 产业开发超出环境承载度乡村旅游产业是受季节性因素影响的特色产业，旅游旺季游客量激增，游客及商贩产生的汽车尾气、噪音、固体废弃物，远远超出当地环境承载能力。部分经营者过分追求经济利益，忽略资源可持续性发展和环境承载度，漠视乡村原有的生态环境，大量索取植被、河湖、林木资源用于扩充建设。部分打造森林原生态风格的民宿，需要挖掉部分山体进行扩建，甚至需要砍伐树木进行房屋建设，使当地的旅游资源遭到严重破坏。加之相关国家机关对乡村旅游产业的开发缺乏科学合理的规划、监管打击力度不足，部分地区为给游客提供最佳观景位置，增设超出环境承载度的设施设备，造成宅基地资源浪费，破坏当地原有地貌及历史遗迹，使原有环境承载力减弱。 五、闲置宅基地和农房发展乡村旅游产业的突破有效盘活闲置宅基地和农房资产是土地资源集约利用的内在要求，为加快农村转型发展、实现乡村振兴战略、落实宅基地改革的决策部署，针对我国闲置宅基地和农房发展乡村旅游产业过程中存在的障碍，必须以环境保护为底线，科学规划、严格监管，同时人才、资金两手抓，焕发农村闲置土地资源的生机与活力，加速乡村经济高质量发展。 本文通过对各试点地区进行调研，实证研究了闲置宅基地和农房发展乡村旅游产业的多种表现形式。研究结果发现，利用闲置宅基地和农房发展乡村旅游产业，不仅能有效盘活农村闲置资源，携同相关产业锁链式开发，而且能加快城乡联动发展步调，带动农民发家致富。但是，实践中各地均存在不同程度的问题，需要多方携同配合才能破解。乡村振兴战略的提出，要求进一步重视闲置宅基地和农房利用效率和财产价值的提升，利用好闲置宅基地和农房发展乡村旅游等产业。基于上述结论，本文认为盘活农村闲置宅基地和农房，重点在于立足各地区的实际情况，探索与自身适配的发展道路。由此，本研究对农村闲置宅基地和农房盘活实践的优化提出如下建议。 （一）制定科学严谨的整体开发规划1. 建立系统科学的旅游产业开发规划首先，纳入规划，因地制宜。政府要重视乡村旅游产业盘活闲置农宅的价值，将其纳入当地发展规划；同时产业领导干部要充分研究乡村旅游产业业态的规划，聘请专业机构根据当地实际情况建设特色建筑，针对农村现有的闲置宅基地和农房，根据当地发展情况编制多样的发展规划。其次，划定重点区域、试点先行。岱山、嵊泗两县立足实际划定重点区域，在市县两级国土空间规划控制下，结合美丽乡村建设规划、乡村旅游发展规划、乡村产业规划，科学划定可盘活利用的闲置农宅重点区域，为宅基地的盘活等提供布局指导。在此基础上，引进更好项目、加快产业升级。整合各地零散的宅基地和农房资源，分批次到乡贤资源丰富的城市开展专题推介，不断引入激活更好的项目，同时采用多种手段促进产业升级，借鉴岱山、嵊泗两试点县的做法，通过举办民宿创意大赛、制作《渔家民宿优秀建筑样板图册》，与专业团队合作，成立民宿设计工作室等手段助推农家乐、民宿产业转型升级。最后，构建联盟机制，实现利益共享。各地构建乡村旅游产业联盟机制，依托自身文化资源与周边村庄形成互补旅游产业链，由文旅公司设置配套的旅游项目对外经营，逐步形成景区村利益共享机制。 2. 加强旅游产业与当地文化的契合度乡村旅游产业的规划应以乡村文化为内核，以因地制宜思想为原则，通过挖掘和体现独特的乡土特色，防止村落之间的同质化开发，用特色提升旅游项目的竞争力[19]。首先，各地要明确自我定位，发展个性化的旅游产业，以当地特有的文化遗产为源动力，激发乡村旅游发展潜能，推动建设特色旅游基地，打造文化旅游精品项目。延边州打造吉林东部乡村民俗文化旅游品牌，积极培育休闲农业和乡村旅游星级企业促进全州乡村旅游提档升级，实现高质量发展，依托文化、生态、民俗等资源，积极盘活农村闲置宅基地，引导工商资本采取租赁、合作、合资等方式，利用闲置宅基地发展乡村旅游。其次，以当地红色文化资源为脉络，保留当地的文化特色，形成别具匠心的旅游文化街区，打造文化艺术村，举办民俗文化节，配套开发特色农业产业。江西省兴国县睦埠村精准定位，实施“红色+生态”乡村旅游的策略，打造了永祚第、“墨庄”、红军码头等红色文化体验区。2021年11月，睦埠村举办首届“红色之旅”沙雕艺术节，马前托孤、客家婚嫁、唐老鸭等30座精美的沙雕作品，再现红色文化。最后，引入非遗项目，加速文旅融合。山东省肥城市孙伯镇五埠村按照“村集体+企业+农户”的模式，推进“村企联建”，村集体以传统古村落及闲置土地资源入股，大力发展乡村旅游，共同打造“伙大门”景区。“文化+旅游+农业+非遗”是“伙大门”景区跳出乡村旅游产业同质化的重要法宝，为提升文化氛围感，景区定位古村乡愁，升级改造“五韵山庄”“乡村记忆馆”“一路分两州”等景点，引入许氏面塑、桃木雕刻等22项非遗项目，打造泰安市首家“非遗工坊”，传承并传播非遗文化。 （二）强化政策扶持以吸引社会资本1. 实施财税优惠政策一方面，要发挥财政资金对投资的导向功能。鉴于贫困地区在投资方面具有高成本、高风险的特征，需要加大财政扶持和税收优惠等财政政策的引入，政府可以通过资金补贴、运用财政资金补助社会资本等方式来帮助乡村旅游业更好的发展；另一方面，政府应出台相应的税收优惠政策，适当减免增值税、所得税及相关土地税费，以降低经营成本，还可以通过PPP、众筹等新型融资模式鼓励社会资本进入，适度放松对社会资本的准入要求，允许其在符合规划、不损害农户利益和破坏乡村生态的前提下，以各种形式激活集体内部资源，加快引导社会资本流入。 2. 采取金融扶持政策采取金融扶持政策以吸引社会资本，具体而言：一是要构建政府、企业、银行通力合作机制。发挥“农贷通”平台功能，拓宽融资渠道。遵循“政府引导+市场化运作”模式，创新推出“乡旅贷”金融产品，精简程序，省去抵押、担保等流程，为乡村旅游产业开发者解决资金难题。二是要加大信贷力度，推行专门信贷规划。放宽对发展乡旅产业的企业及个人的信贷优惠，政府可以引导涉农业务银行开发小额低息贷款产品来推动小规模的乡旅项目发展。同时，利用政策性担保公司提供担保服务，增加金融机构发放贷款的积极性。对于大规模的乡村旅游项目，可以开展项目经营权抵押，降低担保条件[20]，简化审批手续。三是要设立项目扶持专项资金，利用好财政惠农政策。政府可以加大资金投入力度，根据各地情况设置农宅开发乡村旅游产业专项资金。同时鼓励将财政用于农村基础设施建设所形成的资产和财政扶持资金，以股份的形式分配给集体经济组织，支持集体经济组织以其获得的股份入股各种形式的乡村旅游产业，形成乡旅产业发展的强大资金来源。四是要鼓励各类主体利用闲置农宅使用经营权进行质押贷款，撬动金融支农杠杆，助力闲置农房盘活。2019年，舟山市邮政银行决定将宅基地和农房租赁使用权作为增信依据，计划对全市范围内的各类涉及三权分置改革、渔农家民宿转型升级经营主体整体预授信2亿元。岱山和嵊泗农商行出台了《农宅贷贷款管理办法》，允许承租农村闲置房屋（宅基地）的个人及经营实体，用宅基地和农房租赁使用权抵押贷款。 （三）优化人才激励措施和发展环境1. 完善人才扶持激励措施要不断加强人才扶持激励措施的完善，具体包括：（1）实施聚才引才举措，落实好各项人才优惠政策。加大福利补贴、提高人文关怀，从人才就医、子女就学、政策奖励等全方位护航人才来乡发展，努力为人才回引创造条件。双柏县妥甸镇掌握人才的工作思想动态，切实帮助解决实际困难，并扎实回引优秀人才到村任职、创业；黑龙江省青冈县把乡村专家人才作为党委领导干部联系服务重点，由24名县处级领导主动结对联系37名专家人才，累计解决住房、医疗、家属就业等问题55余个。（2）建立有效的激励机制，采用“底薪+绩效奖励”的薪酬结构、股权激励等方式奖励来乡人才，吸引人才积极投身、共同参与乡村旅游建设。山东省淄博市博山区中郝峪村通过改造闲置农房，开设了30余项旅游项目，筹资300万建立人才创业启动资金，鼓励人才返乡创业，打造农村青年创业创新园区，返乡创业人每月可以得到1 500元的额外保底收入，同时享受村民福利待遇。中郝峪村的返乡创业代表带领专业运营团队积极推广“郝峪模式”，帮助6个贫困村规划打造乡村旅游项目。 2. 优化乡村人才发展环境一方面，完善软硬件设施建设，营造利于人才发展的社会氛围，比如开展优秀人才专题报道，宣传优秀人才工作经验，营造浓厚的人才交流学习和工作氛围。2020年4月，山东省烟台市长岛县出台《长岛综合试验区“渔家乐·民宿”提升计划三年实施方案》，通过积极改善民宿条件，制定专门的经营与服务规范标准，致力于通过硬件设施与营商环境的双提升，引来更多旅游专业人才来岛发展。另一方面，把人才引入领导管理层、为其创造展示平台。构建乡村精英与村集体的合作机制，为村级领导班子或集体经济组织管理层引进精英人才，例如山东省临沂市沂南县竹泉村积极提拔本村优秀旅游人才进入公司管理层；搭建乡村人才展示平台、释放人才活力、改善乡村人才引进和管理方式。同时，加强与国内外知名高校院所、行业协会的战略合作，开发乡村旅游产业经营人才培养的专题课程和教材，创新校企合作机制，培养凝聚一批创新型领军人才，助力乡村旅游业的发展。 （四）健全乡村旅游产业的政府监管1. 完善价格标准及惩罚措施完善行业价格标准，同时加强监督管理。首先，政府制定指导价格，加强监督。加快行业管理标准立项评估，制定统一的市场准入规则，规范乡村旅游市场秩序。舒兰市协调成立二合村旅游投资发展有限公司和舒兰旅投公司组成商家联盟，对民宿统一制定价格和标准，统一管理和规范。同时政府发挥主导作用，不断完善相关法律法规，健全乡村旅游产业的管理体系，加强产业运行过程的管理和监督。其次，政府管理部门增大检查力度，加快规范的贯彻落实。对乡村旅游产业的具体运作管理进行监督制约，及时遏制恶意哄抬价格的行为，针对随意定价等侵权行为订立相应的处罚措施。舒兰市制定奖罚制度，设立公开监督举报电话，保证市场的良性运营。 2. 加强旅游产业的治安管理产业经营者应制定安全管理制度，完善保卫体系，加强安保人员的夜间巡逻；访客实名登记、贵重物品寄存保管制度落到实处，以保障游客人身财产安全。同时，要落实消防安全管理及职责，禁止使用违规电器、违规使用电器，设置应急疏散、防火警示安全图示等，村民委员会可以通过建立义务消防队、治安联防队，以加强乡村旅游产业当地的治安管理。 （五）完善生态环境保护的相关措施1. 出台废弃物处置的相关规定一方面，相关政府职能部门应从全局出发，根据闲置农宅发展乡村旅游产业各地不同的环境状况因地制宜拟定管理条例，制定从创设到发展全过程的、自上而下的环保标准，加快出台废弃物的处置办法；另一方面，大力推行排污权有偿使用和交易，建立废弃物处理收费制度，做到废弃物转运、处理与收集设施的有效衔接，对废弃物进行分类收运和再生资源回收利用管理，具体措施如实施无害化处理、建立废弃物分类制度、开发新型能源等。乡村民宿是闲置农宅发展乡村旅游产业的典型表现形式之一，目前，绝大多数民宿采用电热水器或天然气热水器，能耗大，且民宿的经营方式季节性较强，在旅游淡季会造成设备闲置与资源浪费，采用太阳能热水器更能起到节能减排的效果。同时，对废弃物实施分类管理，根据废弃物的种类和对环境的危害程度，规定不同的污染环境防治措施，如对工业固体废物、生活垃圾的污染环境防治采取一般性的管理措施，而对危险废弃物则采取严格的管理措施[21]。 2. 建立乡村环境相关奖罚机制首先，政府职能部门要综合考虑当地生态系统的承载力，在乡旅产业创设伊始就要建设长远的环境规划，同时关注其建成投入使用后对环境资源是否会造成不可逆的破坏。其次，明确产业经营者的权利与义务，同时明确违反环境保护法的责任和惩罚；订立相应的奖惩措施，对能积极承认经营过程中的环境污染问题并积极做好相应污染治理工作的经营者，给予补助或奖励。可以借鉴浙江余村的做法，余村每户都配备有垃圾分类桶，垃圾车会定期将分类好的垃圾收走，村民只需将垃圾桶放到专业的机器（余村垃圾分类智慧平台）上，机器就会直接上传至后台，村委会实时监控后台，工作人员会通过村民的垃圾分类情况，进行晾晒评比、用积分兑换礼品（政策）。而对违反规定及超出环境承载度开发者，提高违法违规成本，加大对违法行为的惩戒力度，解决违法成本低的问题。 基金: 国家社会科学基金项目(项目编号：21XFX012) 陕西省社会科学基金项目(项目编号：2022ED17) 作者简介:张妍馨（1999-），女，陕西宝鸡人，西安财经大学法学院硕士研究生，研究方向：民法学、土地法学;闻丽英（1973-），陕西铜川人，西安财经大学法学院副教授，硕士生导师，研究方向：房地产法、农村经济法治。 来源：《新疆农垦经济》期刊