作者：刘灵辉
摘要:在农村土地“三权分置”的法律和政策规制下，家庭农场通过土地经营权流转获得适度规模、成片集中且期限稳定的承包地存在着一些困难，主要表现为：家庭农场所需的成片适度规模化地块集中起来难、家庭农场集中起来的成片适度规模化土地地权稳定性较差。基于土地适度规模经营理论和地权稳定性理论，可从“地块物理拼合机制”和“地块权利稳定机制”两个方面，提出家庭农场土地适度规模集中的实现路径和服务于家庭农场土地适度规模集中的配套政策建议：一是完善土地流转交易市场，助力家庭农场土地适度规模集中；二是确保农民分享到充分合理的土地流转收益，对农民退出土地进行严格把关；三是规范集体经济组织在第二轮土地承包期内的土地调整行为以及在第二轮土地承包期届满时的延包方式。
一、引论实践已经证明，农业生产具有的空间上的广延性和时间上的继起性特点，使得家庭农场成为迄今为止世界上农业生产中最可靠、最有效率的生产经营方式(1)。这是因为：一方面，家庭农场本质上是介于传统小农户和“龙头”企业两者之间的中间型农业经营组织方式(2)。大农场管理雇佣劳动力和监督其劳动的需要，使得其农业劳动中存在着一个重要的生产成本，即代理成本，这一成本使得家庭经营的农场要优于雇工经营的农场(3)。家庭农场是以血缘关系为纽带组成的经济组织，以家庭成员为主要劳动力，家庭成员的利益函数和目标函数具有同质性和一致性，使得家庭农场的监督成本和决策成本相对较低(4)。同时，绝大多数农业“龙头”企业也希望实现利润的最大化(5)。另一方面，专业合作社虽然具有促进小农户与现代农业发展有机融合的作用，但是并非所有集体经济组织都有组织能力和管理能力将全部农户的承包地入股到合作社进行统一经营。专业合作社以农户的土地入股为契约内容，将“盈余按惠顾额返还”视为商品契约的内容(6), 而盈余分配方式也多为按股分配，故利益分配机制得分偏低(7)。同时，“空壳社”和“假合作社”现象也时有发生(8)。故而，劳动和资本双重密集型的适度规模经营农户更加符合我国人多地少的基本国情，或许是在现有城镇化及土地流转水平下解决农业隐性失业、收入偏低、产业升级困难等一系列问题的有效路径(9)。
《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》等法律法规明确规定，农民集体所有的土地依法属于村集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。农村集体土地所有权被法律禁止市场化自由流转交易，土地征收是集体土地所有权由农村向国家转移的唯一且不可逆管道。因此，在农村土地“三权分置”法律政策下，培育和发展家庭农场所需的成片规模化土地不能通过以土地所有权交易为代表的土地兼并模式来实现，而只能通过依法自愿有偿的土地流转来实现。同时，为便于家庭农场后期经营管理、实现持续成长以及回收长期投资(10),家庭农场集中起来的理想化土地状态不仅需要成片集中，而且需要规模适度、地权稳定。然而现实中，家庭农场通过土地流转这一方式来实现土地适度规模集中，通常会遇到诸多的瓶颈和障碍(11),主要表现在“一难一差”,即想要集中起成片适度规模化土地难、集中起来的成片适度规模化土地的地权稳定性差。这些问题会对家庭农场的交易成本与经营利润产生消极影响，并可能波及家庭农场的可持续发展能力。
学术界针对家庭农场土地适度规模集中实现问题展开了较多研究，主要观点包括：应积极引导小农户有序流转土地，推进适度规模经营(12);加大“小田变大田、一户一块田”等改革力度，降低家庭农场土地集中的难度(13);可通过农业人口转移推动家庭农场的土地集中(14);可考虑赋予长期稳定经营的家庭农场优先续约土地经营的权利(15);为提高地权稳定性，需要在家庭农场主和农户之间构建起紧密的利益共同体关系(16)。虽然现有研究围绕家庭农场土地适度规模集中的实现提出了诸多意见和建议，但是对于家庭农场如何集中起来适度规模的土地以及适度规模土地集中起来后如何能够由家庭农场主长期稳定经营这两个关键问题回应不足。本文在既有研究的基础上，基于土地适度规模经营理论和地权稳定性理论，提出“地块物理拼合机制”和“地块权利稳定机制”的家庭农场土地适度规模集中的实现路径，以有效回应现实关切。
二、家庭农场土地适度规模集中存在的困难(一)家庭农场所需的成片适度规模化土地集中起来难在家庭联产承包责任制下，由于集体经济组织在土地发包时严格按照“人人有份”的原则，并兼顾“好坏肥瘦、耕作距离”等因素，将全部土地平均分配给农户，农户的承包地不可避免地呈现分散、零碎的状态。因此，在家庭农场主选定特定位置的适度规模土地作为场地后，就要与对该区域范围内享有承包经营权的众多农户围绕土地流转价格、流转费用支付方式、流转年限等关键问题进行磋商，只有所有农户一致同意流转土地，家庭农场集中成片适度规模化土地经营的目标才有可能完全实现。然而，在这一过程中难免会出现下列情形：第一，一些农户由于喜欢耕种等缘故不愿意流转土地给家庭农场；第二，一些农户要求满足更高的土地流转租金等前提条件后才同意流转土地给家庭农场；第三，一些农户更愿意将土地流转给龙头企业、专业合作社等新型农业经营主体，或者流转给本集体经济组织内更为熟悉的种粮大户，而不愿意将土地流转给家庭农场主。面对上述情况，由于土地流转遵循自愿原则，集体经济组织作为土地所有者不能强制农户把土地流转给家庭农场主，这就很可能导致家庭农场主经过踏勘、筛选、评估选定的中意地块难以通过土地流转达到完全集中成片的状态，进而出现两种尴尬局面：第一，集中起来的规模化土地上存在着些许未流转的“邮票”状地块，且家庭农场主只能接受这一土地混合利用的局面；第二，由于达不成协议的农户数量过多、不流转的“邮票”状地块面积占比太大，导致集中起来的土地面积无法达到适度规模，或者已集中起来的规模化土地被农户未流转的“邮票”状地块分割得“七零八落”,最终家庭农场集中土地的努力归于失败。
(二)家庭农场集中起来的成片适度规模化土地的地权稳定性较差现实中，由于家庭农场本质上属于一种“契约式合并”,其对集中起来的承包地仅享有债权性质的土地经营权，这也意味着其对承包地缺乏排他性的管领控制，加之中国农村土地产权在所有权、承包权、经营权、发展权、继承权层面有一定的交叉性，这就很可能造成家庭农场集中起来的成片适度规模化土地的地权稳定性差。主要表现在：第一，由于农户的地权稳定性增强，他们为了更好地掌握合约主动权，往往不愿意签订长期土地流转合同，而倾向于签订短期土地流转合同。根据家庭农场追踪监测数据显示，在2014—2018年间，土地流转期限大于10年的土地面积仅占15%～30%(17),由此家庭农场难以获得较长期限的土地经营权；第二，农户在土地流转合同期内存在着中途单方面解除合同的可能，使得家庭农场随时面临对集中起来的部分土地丧失经营权的可能；第三，农户会在土地流转合同期内或者合同期届满时提出上涨租金的要求，如果家庭农场主不能满足他们期望的土地流转收益，他们就可能提前解除合同或者不续签合同；第四，由于集体成员资格界定标准不明晰、第二轮土地承包期届满时的延包方式不确定等缘故，农户享有的土地承包经营权不稳定，因此可能影响到家庭农场主与农户签订土地流转合同的有效性。上述情况的存在，使得家庭农场对集中起来的成片规模化土地的地权稳定性预期降低，进而对家庭农场长期投资的积极性形成冲击。
三、家庭农场土地适度规模集中的理论基础与实践路径(一)家庭农场土地适度规模集中的理论基础1.土地适度规模经营理论20世纪60年代以前，各国学者和政策制定者都坚信大农场更有效率(18)。然而，赛尼(Saini)(19)、巴尔丹(Bardhan)(20)等学者提出并验证了农场的效率与其规模并不存在直接的正相关关系。黄宗智经过研究发现，中国近30年来已经相当广泛兴起的适度规模的、“小而精”的家庭农场才是中国农业发展的正确道路(21)。因此，家庭农场追求的理想土地规模需要与劳动力、资本、技术等内部生产要素达到最有效的配置状态，并非规模越大越好。第三次全国国土调查结果和2018年底基本完成的农村承包地确权登记数据显示，截至2019年底，我国人均耕地面积仅1.36亩，全国确权的15亿亩承包地有11亿个地块，呈现十分零散的状态。因此，我国农户可谓之“小小农”“超小农”。如果将每个单一农户都视为一个经营单位，那么，其承包地从面积来看很难说是一种适度规模的理想状态，这无疑会增加农业生产成本(22)、降低农业产出(23)。鉴于小农经营存在规模小、效率低、效益差等不足，发展家庭农场就成为传统小农经营模式向现代农业所需的土地适度规模经营模式转变的重要途径(24)。在坚持农村土地集体所有的前提下，在稳定农户土地承包权的同时，通过推动土地经营权的有序流转，将原先呈现为犹如一枚枚“邮票”状的分散零碎地块整合成为一整片适度规模的土地，并统一由家庭农场主经营，就成为发展现代农业的必由之路。这一在物理状态上实现土地适度规模集中的过程，即“地块物理拼合机制”。
2.地权稳定性理论在家庭联产承包责任制实施初期，为了应对家庭人口变化引发的人地不匹配问题，在农村较为普遍地存在着对土地进行“三年一小调，五年一大调”的传统操作方式，以达到调和人地矛盾的目的。但这种较为频繁的土地调整容易降低农户对地权的稳定性预期，因此在农地未来归属不确定的状况下，农户为避免在承包地上的投资损失，就会降低对土地的长期投资，进而影响农地质量的提升与农业生产效益的提高。随着法律明确禁止在承包期内调整土地、全国范围内土地确权颁证工作基本完成、土地承包经营权用益物权地位确立以及土地承包关系“长久不变”政策的提出，农户对承包地享有的权利内容更为丰富，对承包地享有的权利期限也将延伸到本世纪中叶。因此，农户面临的地权不稳定问题基本已经消弭。与之相对应，家庭农场的地权稳定性问题开始逐渐显现。家庭农场地权稳定性是指家庭农场长期经营者对集中起来的成片规模化土地享有长期稳定的土地经营权期限，主要表现为签订的土地流转合同期限较长(25)。但在实际中，家庭农场常常要面对高度分散的兼业化小农格局带来的不稳定契约关系(26),其通过土地流转辛苦集中起来的适度规模的成片地块如果不能长期归属于家庭农场经营管理，加之基础设施等属于专用性资产、具有投资回收期长的特点，那么地权不稳的局面会直接影响家庭农场主对农业进行长期投入和应用先进农业科技的积极性，甚至会导致部分家庭农场主破坏地力进行掠夺性生产行为。本文认为，家庭农场经营在物理状态上拼合起来的适度规模化土地需要稳定的地权作为支撑，而不能只是一种松散的、约束性不强的合约关系。这种能够实现家庭农场在物理状态上成片集中且适度规模土地在权利上稳定下来的机制，即“地块权利稳定机制”。
(二)家庭农场土地适度规模集中的实践流程1.“地块物理拼合机制”:将分散零碎的承包地在物理上拼合起来农户自发的土地流转具有时间间断性、空间分散性特征，如果不对土地流转的区域范围加以限定，那么在完全自由土地流转市场上交易的承包地恰好能够组成一整片规模化土地的概率是极低的，往往在空间分布上呈现为“东一片”“西一片”的零碎状态。因此，在家庭农场主选择适度规模地块的位置和范围确定后，家庭农场所面对的土地流转对象并非不特定的农户群体，而是有明确的协商和交易对象。如图1所示，假设家庭农场主想要集中的适度规模土地为矩形区域，土地总面积为S。在这一矩形土地区域范围内，该幅土地包含n个地块、n个农户(1,2,3,……,n-1,n),每个地块的土地经营权都归属于不同的农户，每个农户对应的土地面积为s1,s2,……,sn,这就意味着家庭农场主要想获得这幅土地的经营权就必须在村集体的协助下与n个农户都达成土地流转协议。如果n个农户中有1户或者几户不愿意参与土地流转，那么家庭农场主就只能接受自己集中起来的规模化土地上存在着部分小农自主独立经营的状态，家庭农场在后续生产经营过程中的作物种植、农田灌溉、机械耕作等都要做到与这些小农户地块相对隔离；同时，这些不愿意参与土地流转的农户在使用或经营自己的土地时对家庭农场的成片规模化土地享有地役权，这些情况都可能会对家庭农场土地的成片集中以及后期经营管理造成困扰。鉴于这种现实情况，本文所称的“地块物理拼合机制”是指运用一定的方法和手段，使权利分属于不同农户的、在空间上彼此相邻的众多地块，通过市场交易实现整体性地向家庭农场主转移的过程(详见图1)。
如图1所示，在家庭农场主尚未介入之前，该幅土地呈现小农户分散经营状态，不同农户之间地块边界线(地埂)是十分清晰的，这些地埂起着明晰地块与地块之间权属界线的功能和作用，使得每个地块的“四至”边界清晰明确。在家庭农场主介入之后，通过“地块物理拼合机制”使权利归属于不同农户的n个地块被整合成为一个规模化成片的地块N。通过“地块物理拼合机制”,家庭农场主通过土地流转将一定区域范围内的分散零碎地块集中起来，初步实现成片规模化土地的物理合并。然而，这一成片规模化土地实际上是由于众多农户临时性让渡承包地的权利拼接而成，家庭农场主获得的仅仅是不同土地经营权年限的众多分散承包地组成的地块N。此时，地埂作为地块间的一种权利界线仍有存在的必要。由于很多地区的田埂是农户间承包地权利隶属的外在标志，这就使得家庭农场即使获得连片土地的经营权，往往也不能对原有田埂进行平整，以避免毁坏这一物理上的地权分割标识，由此也给家庭农场的机械化作业带来较大的困扰(27)。总之，在“地块物理拼合机制”下，家庭农场主和农户之间的土地流转存在如下特征：第一，虽然家庭农场主与众多农户都达成了土地经营权流转协议，但是不同农户流转土地的期限可能是不统一的，可能存在着3～5年的短期土地流转合同与15年以上的长期土地流转合同并存的情况。第二，如果家庭农场主与众多农户签订的土地流转合同期限不一致，那么土地流转合同到期时间点也会不一致，且不同农户在土地经营权流转期限届满时选择续约与不续约存在着异质性。第三，因为家庭农场主对集中起来的成片适度规模土地不享有排他性的地权，存在农户凭借土地承包权索回土地自己耕种的动机和可能。第四，家庭农场主与众多农户之间围绕土地流转形成的关系“不牢固”“不彻底”,农户基于各种原因可能单方面解约，而家庭农场主为了维持合约关系，就需要进行持续的时间、精力乃至金钱投入。
图1家庭农场“地块物理拼合机制”
2.“地块权利稳定机制”:使物理状态上成片集中的承包地在权利上稳定下来家庭农场通过“地块物理拼合机制”实现的土地规模化成片集中，实现的是众多地块在物理空间上的“契约性合并”。由于家庭农场主与众多农户之间的土地流转契约关系并不稳定，就存在个别农户背离家庭农场土地适度规模化经营的可能。一般来说，家庭农场为了规模化经营的需要会对土地进行整理，去除原来不同农户地块与地块之间的权利分界线(地埂)。然而，在土地流转期限届满或农民中途违约索回土地时，作为个别农户与家庭农场之间地块分界线的地埂会再次以实体地界标志的形式出现。届时，家庭农场的成片土地规模化经营与个别农户小规模经营并存的状态会继续在地块N上出现。兰勇等对家庭农场土地经营权的稳定机制进行研究并指出，“土地经营权稳定问题是当前制约我国家庭农场持续健康发展的瓶颈，主要表现在流转成本高、集中连片难、流转期限短等三个方面”(28)。本文认为，“流转成本高”属于家庭农场主与农户之间土地流转价格是否合理的问题，“集中连片难”属于“地块物理拼合机制”需要解决的问题，“流转期限短”才是需要通过“地块权利稳定机制”解决的核心关键问题。因此，本文的“地块权利稳定机制”是指家庭农场主运用一定的方法，使权利归属于不同农户的众多地块在物理上拼合之后能够实现长期持续稳定的机制。
在农村土地集体所有制下，家庭农场经营的适度规模土地主要包括两部分：家庭农场主通过家庭承包获得的自有土地和通过土地经营权流转获得的土地。虽然家庭农场主对自有土地拥有物权属性的土地承包经营权，但一般而言，家庭农场主拥有的自有土地是分散且数量固定的，故要想使家庭农场地权稳定，关键取决于通过土地经营权流转获得的土地达到如下条件：第一，家庭农场成片规模化经营的土地上不存在拒绝流转土地的“邮票”状地块。第二，因为土地退出属于农地权利的一次性完全让渡，因此，为降低家庭农场受到归属于其他农户的农地权利掣肘的可能，家庭农场主应与尽可能多的农户达成土地退出协议，以提高其对家庭农场内享有绝对支配和控制土地的面积和规模。第三，与选择土地流转的农户达成的协议均是符合家庭农场主预期的长期流转合同，避免签订短期土地流转合同或者以口头协议替代土地流转合同的情形。第四，家庭农场主与农户达成土地流转协议后，不存在个别农户中途违约索回土地的情形。为避免出现“地块权利稳定机制”中可能存在的上述问题，可采取如下策略：
图2家庭农场“地块权利稳定机制”
第一，避免“邮票”状地块的策略。“邮票”状地块的产生是由诸多原因造成的，应该区分不同类型的“邮票”状地块，“因户施策”采取针对性策略加以克服：(1)对于因农户自己喜欢种地产生的“邮票”状地块，可以采取土地互换方式，将该农户位于家庭农场经营范围内的土地换出，将集体经济组织的机动地或者家庭农场主的自有土地置换给农户经营，使农户在家庭农场区域外获得可以自行耕种的土地；(2)对于农户认为土地流转价格偏低产生的“邮票”状地块，政府部门可以制定区域性的土地流转价格标准并对外公布，让农户知晓所持有土地流转价格的合理区间，家庭农场亦可根据政府部门公布的土地流转价格标准确定与农户的土地流转价格；(3)对于凭借地块位置优势和质量优势等有利条件谋求更高土地流转价格产生的“邮票”状地块，为避免产生“跟风”效应，就需要村干部、“五老”乡贤等主体介入，通过说明土地流转价格标准以及家庭农场主的前期投入等方式，“晓之以理，动之以情”,使之放弃超过合理限度的主张。
第二，扩大农户与家庭农场主签订土地退出协议的策略。个体农户通常会在成本、收益与风险评估后，做出是否退出土地的决定(29)。决定农户是否退出土地的关键在于退地价格是否公平合理，是否参照市场价值进行了产权交易评估(30)。尽管农户退出土地并交由家庭农场经营，但家庭农场主对农地的经营和利用仍受土地用途管制政策的限制，并不会发生土地用途由农业向非农业转移。因此，土地退出价格不应包含土地发展权价值，可以采用收益还原法进行测算。根据这一方法，承包地的收益可以选用农地的年产值或者当地的土地流转平均收益，在土地承包关系“长久不变”的背景下，收益的年限可以采用无限年。由于土地退出涉及土地承包经营权的一次性完全让渡，对农户而言，发生了类似土地征收的权利转移效果，且家庭农场主承接农民退出的土地未来存在着被征收的可能性，而土地征收体现了土地发展权的价值。故而，土地退出价格标准中关于农地发展权的体现程度和体现方式应该谨慎和妥善地加以确定，以避免土地退出价格标准偏低导致农民土地退出积极性下降，难以形成土地退出市场。同时，应明确土地退出费用的承担主体，若由集体经济组织承担土地退出费用，集体经济组织可能面临无力承担该经济成本的窘境；农户拿到退地的经济补偿后，集体经济组织将农户退出的土地再发包给无地少地农户，而无地少地农户若再将该土地退出给集体经济组织以赚取退地补偿收益，又会令集体经济组织陷入“退不尽”的怪圈。故而，在集体土地所有制下，科学界定家庭农场主与农户之间围绕土地退出所产生的土地权利转移内容，由家庭农场主作为农民退出土地的承接方并支付土地退出费用或许是合适且可行的。
第三，实现农户与家庭农场主签订长期土地流转协议的策略。农户作出是否流转土地的决策，很大程度上取决于农户自己每年耕种所取得收益与土地流转每年获得的收益的对比；农户作出是否长期流转土地以及是否中途解约的决定，很多时候也与农户能够多大程度分享家庭农场土地适度规模经营所产生的增值收益有关。因此，有必要设计出一套科学的流转价格体系，以激励农户签订长期流转合同(31)。具体来说，需要考虑如下几方面内容：
(1)根据不同的土地流转方式，家庭农场主应与每个签约农户确定一个科学合理的土地流转交易基础价格(Mi基础)。
(2)与农户的土地流转合同存续期间，家庭农场主能够根据农场的利润情况、物价情况、银行存款利率等因素逐年或者每隔一定年限(3～5年)对土地流转交易基础价格作恰当比例(r)的向上调整，或者固定金额(K)的向上调整。
(3)明确中途违约或者期限届满不再续签合同的处理规则和机制。如果农户一直保持土地流转合同关系中途不违约，那么，在第s个合同期，每年每个农户可以获得的土地流转收益为Mi基础×(1+r)(s-1),或者Mi基础+(s-1)×K。如果农户在第s个合同期届满选择不再续签合同，就意味着将丧失在第(s+1)合同期每年Mi基础×(1+r)s或者Mi基础+s×K的土地流转收益，仅能获得自己耕种土地的种粮收益；倘若选择不再续签的农户在未来想要再流转土地给家庭农场主，那么土地流转收益将从土地流转交易基础价格(Mi基础)重新起算。也即，如果农户中途违约，他不仅要损失未来递增的土地流转交易收益，还要根据土地流转合同支付一定数额的违约金。
通过上述设计，可以在家庭农场主和众多农户之间形成一个紧密的“利益链”。这个“利益链”所决定的收益分配格局在不同权利主体之间构建起了一个紧密的“利益共同体”,如同在家庭农场集中起来任意相邻地块的地埂上“上了把锁”一般，可能不被轻易拆散，进而保障家庭农场集中起来的适度规模土地的地权稳定性，大幅度降低农户不续签合同、中途违约等情况的发生。由于这一“利益链”能使家庭农场主与农户之间的农地权利转移达到期限长且稳定的状态，所以原来地块权利分界线(地埂)在较长时间内都不会产生作用，家庭农场主拥有的成片集中地块最终也就从N转变成了N/。
四、助力家庭农场土地适度规模集中的政策建议(一)完善土地流转交易市场，助力家庭农场土地适度规模集中完善土地流转市场应该在服务平台构建、信息网络建设、价格评估、金融支撑、监督管理、纠纷处理交易等方面着力。
第一，建设土地流转交易服务平台。成立三级土地流转交易服务平台，即县(市、区)土地流转服务中心、乡(镇)土地流转服务站、村级土地流转服务点，为土地流转双方提供信息、咨询、交易场地等服务。
第二，推动信息网络建设。及时收集与发布土地流转供需信息是完善市场机制的重要一环，集体经济组织作为土地所有者应积极参与到土地流转市场的完善进程中来，在集体内部应配备专门的土地流转信息收集人员和联络人员。同时，应当建设专门的土地流转交易网络，允许个人或单位注册并提交土地流转供求信息，由土地流转交易服务平台人员审核确认后对外公开发布。
第三，建立健全价格形成机制。在土地流转市场机制建设初期，应考虑由政府部门根据土地的区位、质量、灌溉条件、形状等因素分地区、分地类制定土地流转价格标准体系，并对该价格标准体系进行定期更新；在土地流转市场机制完善后，土地流转价格可以先由评估机构根据市场供需情况、社会经济状况、地块的实际状态等因素综合评估确定，土地流转双方参照评估价确定最终成交价。在土地流转普遍化后，土地流转价格可以像其他普通商品一样，由家庭农场和农户参照市场交易价格自由协商确定。
第四，建立健全金融支撑机制。家庭农场主作为土地流转需求方，一次性流转入大量农地权利需要资金支撑，这就需要在做好风险防范的基础上创新家庭农场利用土地经营权抵押贷款的模式和渠道。同时，应扩大家庭农场的抵押物范围，允许其以未来年限的经营收益或订单为抵押向金融机构贷款融资。
第五，完善监督管理机制。政府管理部门应对土地流转进行全程监督管理。具体来说，要通过税收、补贴等政策调控土地流转行为；通过制定标准，规范土地流转行为；依托3S技术、常规巡查等手段掌握农地流转后续利用情况等。集体经济组织作为土地流转合同的参与方，应该监督管理家庭农场和农户土地流转合同及监督管理农户土地承包合同的执行情况等，协助政府部门做好对家庭农场在土地流转后“非农化”“非粮化”问题的监督与治理。
第六，完善纠纷处理机制。在家庭农场土地适度规模集中的不同阶段，可能会因为“邮票”状地块、租金支付、利润分配、债务清偿等问题，在家庭农场主、集体经济组织、农户之间产生矛盾和纠纷。因此，应构建调解、仲裁、诉讼等多种手段相结合的土地流转纠纷解决机制，有效解决土地流转纠纷，促进农村闲置、零散、低效土地向家庭农场有序流转(32)。
(二)应确保农户合理分享家庭农场土地适度规模经营的增值收益，建立并完善农民依法自愿有偿退出土地机制收益权和处分权是土地承包经营权的两项重要权能，农民通过盘活土地财产权利获得持续稳定的收益，为农民提供了保障功能。因此，转变农民对土地流转的担心和抵触，就需要使农户享受到土地流转带来的增值收益。相较小农经营，家庭农场至少可以获得两部分增值利润：第一，家庭农场土地适度规模经营所带来的增值利润；第二，家庭农场依托规模化土地所采取的农业结构调整或转型升级(如种养结合、农旅结合、种植部分经济作物等)所带来的增值利润。故而，应建立起土地流转收益动态调整机制，确保农民最大限度地分享到家庭农场土地规模化经营所带来的增值利润(33)。另外，家庭农场主可能因遭受自然风险或市场风险而无法兑现对农民的收益承诺，这就需要家庭农场在正常盈利年份提取一部分经营利润作为风险保障金。在现阶段，由于城市吸纳剩余农村劳动力数量有限，为避免因进城务工农民失业所引发的土地纠纷和冲突，应鼓励农民选择“保留承包权、交易经营权”的土地流转模式，使得农民既能享有承包地，又能通过盘活土地资产获得持续稳定的经济收益。
对于农户依法自愿有偿退出承包地的，应坚持以问题为导向，在政府与市场角色厘定的基础上，建立起农户依法自愿有偿退出土地机制。完善的农户依法自愿有偿退出土地机制包括主体审查、经济补偿、资产运营管理、利益均衡和服务保障机制。首先，在农民选择一次性退出承包地的情况下，应该对其在城镇的就业情况、住房情况、收入情况、社保缴纳情况等进行严格审核，认定退地农民在城市有足够的生产生活能力后，才能允许其完全退出承包地。其次，在科学确定农户依法自愿有偿退出土地的补偿标准后，按照“谁受益谁补偿”的原则，合理确定农户承包地依法自愿有偿退出的补偿责任主体，拓宽补偿资金来源渠道，建立上下联动、有效对接的补偿资金支持体系。综合考虑抵御通货膨胀、缓解支付压力等因素，对支付方式(按年支付、一次性支付、分期支付、混合支付)和补偿方式(现金补偿、社会保障、股权分红等)进行创新，为退地农户提供多元化选择。再次，综合土地代耕、土地经营权流转、土地承包经营权转让、土地托管等多种退地资产运营管理方式，采取单一资产和复合资产相结合的运营模式，在农户依法自愿有偿退出承包地后，实现土地利用程度和运营收益最大化。最后，农户承包地依法自愿有偿退出的有序进行需要行之有效的程序优化设计，这就需要明确退地申请、资料审核、价值评估、协议签署、权利转移与证书注销、上报备案、退地运营管理等各环节参与主体的权责。
(三)规范集体经济组织在第二轮土地承包期内的土地调整行为及在承包期届满时延包方式的选择在集体土地所有制下，村集体对于集体土地有较大的决策权。因此，实践中仍然存在定期进行土地调整的情况。调研发现，在山东省ZC市、湖北省JL市的个别村庄仍存在着“五年一调地”的现象。一位从事小龙虾养殖的家庭农场主表示，“当地村庄会根据人口增减情况实施五年分一次田。因此，自己与农户签订的土地流转合同期限最长就是5年。自己想一次性给农户5年租金，但是农户一次性只接纳2年的租金。等自己用2年时间把养殖小龙虾的沟渠等基础设施建成后，转出土地的农民又想自己养殖小龙虾，所以毁约并选择不出租土地了”。这种定期调地现象会从两个方面对家庭农场的地权稳定性造成不利影响：一方面，“五年一调地”的集体规则深刻影响着家庭农场可以签订的土地流转合同期限，由于农民普遍认为自己对承包地享有的期限仅有5年，所以土地流转期限往往不会超过5年。另一方面，当“五年一调地”的期限到来时，家庭农场通过流转集中起来的土地亦可能被重新纳入再分配范围之内，意味着家庭农场届时需要与新的承包方协商达成新的土地流转协议。因此，必须严格遵照“增人不增地、减人不减地”(34)的中央政策精神以及“承包期内，发包方不得调整承包地”(35)的法律规定，这样才能稳定农户对承包地的承包期限预期，使之能够和家庭农场主签订长期土地流转合同。
在第二轮土地承包期届满后，集体经济组织的延包方式存在三种类型：大调整、小调整和直接顺延。有必要对集体经济组织的延包方式加以规范和约束，因为如果大量集体经济组织采取“大调整”的延包方式，那么集体经济组织内的土地会按照届时的农户内部人口情况进行重新分配，这势必会打破家庭农场已流转承包地的地权稳定性。因此，应当明确第二轮土地承包期届满时采取直接延长承包期而非打乱重新再分配的衔接策略。同时，依法对“小调整”的范围、比例以及启动条件和程序等进行严格规范和限制，这样才能结合“地块物理拼合机制”和“地块权利稳定机制”,保障家庭农场对集中起来的成片规模土地享有可预期期限内的经营权。
注释：略
基金: 国家社科基金项目“土地承包关系‘长久不变’背景下无地农民权益保障机制研究”(项目编号：20BGL228) 四川省社科基金重点项目“四川撂荒耕地空间格局及分类利用研究”(项目编号：SCJJ23ND44)
作者简介:刘灵辉，男，电子科技大学公共管理学院教授、博士生导师(四川成都，611731)。
来源：《求索》期刊
